RESUMEN EJECUTIVO DEL PLAN NACIONAL DE REFORMA JUDICIAL DE LA CERIAJUS

Comentarios generales sobre el trabajo realizado

El Plan Nacional para la Reforma Integral del Sistema de Justicia elaborado por la CERIAJUS dentro del plazo establecido en su ley de creación (Ley 28083), es el resultado de un proceso inédito en la experiencia histórica de nuestro país. Nunca antes había sido posible crear un espacio de deliberación en el que participaran los diferentes actores institucionales de la justicia en el Perú y representantes de la sociedad civil para constituir las líneas maestras y diseñar las principales medidas de la reforma del sistema.

La base de legitimidad del Plan se configura por lo siguiente:

o Se ha producido en el marco de un Estado democrático y constitucional de derecho, sin excluir a las entidades directamente involucradas, sin ningún atisbo de intervención política
o Se ha construido sobre la base de un amplio consenso entre las instituciones del sistema judicial y los representantes de la sociedad civil. Salvo la propuesta de reforma constitucional, en donde no ha habido unanimidad en su formulación, el plan es producto del consenso para llevarlo adelante;
o Es producto del esfuerzo de casi un centenar de personas entre magistrados, abogados, especialistas, funcionarios pertenecientes a las diversas entidades y, por cierto, de los titulares del Poder Judicial, Ministerio Público, Consejo Nacional de la Magistratura, Ministerio de Justicia y Academia de la Magistratura, quienes han participado directamente en su formulación;
o Refleja las posiciones institucionales en torno a los tópicos del cambio y expresa, además, la voluntad política para llevar adelante una reforma integral que involucra a todas las entidades del sistema de justicia, pretendiendo una refundación de la forma en que se administra justicia (enfoque sistémico);
o Ha sido acompañado por la cooperación técnica internacional, en la certeza que es necesario que el país cuente con un instrumento de consenso que corresponda a las necesidades de un modelo de justicia accesible, independiente, confiable y eficiente, que destierre la corrupción.

El trabajo de la CERIAJUS se inició a partir de un diagnóstico sobre la situación de la crisis de la justicia, sin plantearse una actitud pesimista frente a los problemas sino, por el contrario, de asumir la necesidad de cambiar y fijar responsabilidades institucionales que permitan la construcción de un nuevo modelo de justicia que tenga en cuenta dos elementos esenciales:

o El Plan de reformas debe garantizar la real vigencia de los derechos fundamentales dentro del más absoluto respeto por la autonomía e independencia jurisdiccional; y,
o Considerar que el plan de reformas debe estar en función de atender las demandas de justicia y que los proyectos y actividades a desarrollar estén siempre en función de la mejora al servicio al usuario.

Integralidad del Plan Nacional de reforma

El Plan Nacional debe entenderse en un sentido integral en dos vías:

o Involucra a todas las entidades que participan en el servicio de justicia;
o Las medidas de reforma propuestas se concatenan una con otra, de modo que no pueden entenderse en forma aislada. De esta forma, por ejemplo, la consideración de potenciar el papel de la Corte Suprema, en donde se establece que debe asumir el liderazgo jurídico a fin de que ésta defina las bases de la forma en que se aplica y decide el derecho en el país para otorgar seguridad jurídica y fijando la forma de interpretación normativa válida, estableciendo los contenidos de derechos, entre otros aspectos, no puede entenderse como ajena a un sostenido programa de descarga procesal que haga que se supere el problema del embalse de procesos que en la actualidad supera el millón de expedientes, el mismo que se integra a su vez con la necesidad de desincentivar la litigiosidad a partir de decisiones jurisdiccionales del más alto nivel; o de la necesidad de potenciar una justicia básica que llegue a la población a través de la repotenciación de la justicia de paz letrada y no letrada; así como el requerimiento de más jueces y personal; más y mejor control de la corrupción; o dotación de los recursos necesarios para afianzar la reforma.

Contenido del Plan Nacional

El Plan Nacional integra los siguiente aspectos:

Es decir, el Plan consta de 169 propuestas globales de reforma de carácter sistémico.

Plazo para la Reforma

El Plan Nacional se plantea como una necesidad estatal que debe tener un comienzo y un final, para luego iniciar la fase de consolidación. La línea temporal de ejecución dependerá de dos variables: i) la decisión política de llevar a cabo los cambios por parte de los actores involucrados; ii) los recursos que se puedan brindar. En la medida que se dispongan de los presupuesto necesarios, la reforma podrá ser más rápida.

Estrategia de actuación

La Secretaría Técnica ha efectuado un importante trabajo para incorporar el plan estratégico de la CERIAJUS en las metodologías del sector público. Para este efecto, se han efectuado las coordinaciones con funcionarios de la Dirección General de Programación Multianual del MEF, órgano técnico-normativo de planeamiento estratégico, a efectos de que las propuestas puedan tener viabilidad futura dentro del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) y sea un documento técnico completo y aceptable.

Respecto al Plan Nacional de reformas se ha propuesto encarar el problema de la justicia en 8 frentes de acción denominadas AREAS TEMÁTICAS:

1. ACCESO A LA JUSTICIA

Se plantea la necesidad de superar las diversas barreras que hace que casi un tercio de la población no pueda acudir a los servicios de justicia. Para ello se proponen las siguientes propuestas:

o Poner operativo y construir más Módulos Básicos de Justicia en los lugares geográficamente indispensables para acercar la justicia a la gente. Los MBJ son programas en donde se concentra toda la actividad judicial y consta de jueces, fiscales y defensores. Hoy existen 43 en todo el país y se requieren implantar más;
o Reestructurar los servicios de defensa pública, a fin de que el Estado a través del Ministerio de Justicia puede ofrecer un mejor y mayor servicio a la ciudadanía en todo el país (solo existen en la actualidad 252 defensores de oficio y 31 abogados de consultorios gratuitos) y que esta labor se complemente con los Colegios de Abogados, Universidades y otras entidades;
o Designar más unidades jurisdiccionales que permitan solucionar el déficit de atención existente lo que viene generando sobrecarga de los despachos con la consiguiente demora en los procesos. El PJ ha planteado la creación de 152 jugados y salas para el 2004 pero su pedido no fue atendido (el costo de cada juzgado es de US $ 100 mil al año);
o Considerar la justicia de paz letrada como justicia básica, es decir, una instancia en donde la ciudadanía pueda solucionar la mayoría de los conflictos. Para ello se requiere ampliar su número y relacionarla con la comunidad (gobiernos locales);
o Permitir la presentación de demandas en formularios, así como facultar a su presentación sin la firma de abogados, para casos de alimentos y violencia familiar;
o Reformular el sistema de tasas judiciales que genera un monto de casi 90 millones de nuevos soles al año, a fin de exonerar el pago de las mismas en zonas de extrema pobreza y elevando el valor de las mismas para compensar su menor recaudación para causas de mayor cuantía. De igual modo, lo recaudado no debe servir para el pago de remuneraciones de los magistrados (como sucede hoy), sino para mejorar los servicios (criterio de contraprestación).

2. POLÍTICAS ANTICORRUPCION

Se requiere como un eje central una institucionalidad renovada que haga frente al problema de la CORRUPCION, que considera los siguientes aspectos:

o Unificación del sistema de control disciplinario de la magistratura en el Consejo Nacional de la Magistratura, a través del control externo, con la consiguiente desaparición de la OCMA y Fiscalía Suprema de Control Interno;
o Ejecución de un Plan Integral de Prevención y Sanción y mejora de los órganos de control disciplinarios;
o Fortalecimiento del subsistema judicial anticorrupción, a través de una nueva sede, más competencias y emisión de normas de agilización;
o Inhabilitación de los magistrados destituidos por corrupción;
o Portal de transparencia del sistema de justicia;
o Introducción de mecanismos preventivos que permitan el control de la gestión de los despachos.

3. MODERNIZACION DE LOS DESPACHOS JUDICIAL Y FISCAL

En esta sección se busca fortalecer el espacio de interacción del magistrados con los usuarios, a efectos de brindar un servicio de calidad. Entre las propuestas destacan las siguientes:

o Instauración de un necesario Plan de descarga procesal;
o Programa Nacional de Desarrollo de los despachos judiciales y fiscales, destinado a mejorar la organización y funcionamiento del despacho jurisdiccional, su incremento en número, mejora de la atención a los usuarios, tecnificación, mejora de la infraestructura, entre otros aspectos;
o Repotenciación de la Corte Suprema de Justicia;
o Plan de mejora de Servicios Judiciales, relacionados a requisitorias, registro de condenas, peritajes, casillas judiciales, entre otros;
o Creación de la Defensoría del Usuario del servicio judicial y fiscal, para atender los casos de mala atención a los usuarios o demora en la tramitación de los juicios.

4. RECURSOS HUMANOS

Se busca un sistema de recursos humanos orientado al reclutamiento de los profesionales y técnicos más calificados del mercado para la mejora del servicio de justicia, así como una política de personal integral (remunerativa, de capacitación y disciplinaria) que, en el marco de la reforma del empleo público, establezca las singularidades propias de la función jurisdiccional, pero que también atienda a los problemas de los auxiliares y personal administrativo que presta servicios en los órganos que integran el sistema de justicia. Las propuestas más importantes son:

o Que la magistratura se desarrolle sobre la base de la Carrera Judicial y Fiscal, impidiendo la provisionalidad que tanto daño ha ocasionado al país;
o Un programa de evaluación del desempeño y control de magistrados y fiscales que permitan contar en términos objetivos de indicadores bajo ciertos estándares de producción y calidad;
o Formalización de los trabajadores contratados bajo la modalidad de Servicios No Personales que prestan efectivamente labores subordinadas y permanentes y uniformización de régimen laboral público;
o Perfiles de puestos: jueces, fiscales, defensores de oficio;
o Plan para establecer controles normativos en la creación de Facultades de Derecho y la acreditación de filiales universitarias.

5. GOBIERNO Y PRESUPUESTO

Se busca contar con entidades autónomas que puedan modernizar sus estructuras de gobierno y gestión, con atribuciones claras y definidas, que permitan la eficiencia en sus procesos internos. Para ello se propone lo siguiente:

o Un aparato de gobierno en el PJ y MP modernizado y descentralizado, que cuente con herramientas de una gerencia moderna y con la introducción de tecnologías de información y sistemas operativos informáticos modernos e interconectados;
o Un sistema estadístico interinstitucional que permita contar con información confiable y oportuna para la toma de decisiones;
o La instalación de una intranet del sistema de justicia (integrada por todas las entidades, lo que potenciará la inversión y reducirá los costos);
o Un sistema de cooperación interinstitucional que potencie la reforma judicial y produzca las sinergias para el cambio en 4 ejes importantes: i)RRHH, ii) informática; iii) estadística; y, iv) infraestructura;
o Incremento en los presupuestos para destinarlos prioritariamente a inversión. En el caso del PJ su presupuesto debiera ser del 4% del presupuesto general, para lo cual se plantea una reforma constitucional (actualmente el presupuesto es del 1.05%).

6. PREDICTIBILIDAD Y JURISPRUDENCIA

Para garantizar la seguridad jurídica se ha considerado que el papel de la Corte Suprema, debe ser distinto al que ha desarrollado hasta el momento asumiendo un rol de liderazgo jurisprudencial para fijar precedentes vinculantes a todo el sistema de justicia. Ello permitirá desincentivar la alta litigiosidad existente, así como conocer cómo actuarán los órganos jurisdiccionales en determinados supuestos respetándose el principio de igualdad reconocido en la Constitución. Las propuesta más importantes en esta materia son:

o Mejorar la calidad de las sentencias a fin de que tengan una mejor estructura y sean mejor fundamentadas, para lo cual deben efectuarse una sostenida capacitación a los magistrados. En la Corte Suprema debiera contarse con abogados especialistas de primer nivel que coadyuven al trabajo de los magistrados:
o Creación del Centro de Información de la Jurisprudencia Nacional, a cargo de la Academia de la Magistratura para la difusión de la jurisprudencia;
o Creación del Sistema Informático Unificado de la Jurisprudencia, que debe ser la red de información de jurisprudencia a la cual magistrados, abogados y demás usuarios puedan acudir para verificar los precedentes vinculantes.

7. REFORMA PENAL

La reforma del sistema penal constituye uno de los grandes temas pendientes que la CERIAJUS ha considerado central en el Plan Nacional a efectos de garantizar dos aspectos centrales: i) los derechos de los procesados dentro de un proceso moderno y garantista; y, ii) los derechos de las víctimas de delitos para evitar la impunidad. Las principales propuestas son las siguientes:

o Apoyar la pronta aprobación y promulgación del Código Procesal Penal elaborado por la Comisión de Alto Nivel del Ministerio de Justicia, con los agregados correspondientes;
o Contar con una Política Criminal desde el Estado para evitar la legislación de coyunturas. Un aspecto importante en esta línea será la creación del Consejo Nacional de la Justicia Penal (CONAJUPE), entidad rectora de estas políticas, conformada por representantes de los tres Poderes del Estado;
o Implantación de las recomendaciones de la Comisión de la Verdad y Reconciliación para las investigaciones derivadas por las violaciones a los derechos humanos;
o Establecer los lineamientos para la transición integral hacia un nuevo modelo procesal penal;
o Reforma del sistema penitenciario desde la perspectiva del procesado o condenado, y de la víctima, considerando el apoyo para la implantación del plan nacional de Tratamiento Penitenciario.

8. ADECUACION NORMATIVA

Entre los proyectos de ley preparados por la CERIAJUS destacan los siguientes:

o Creación de nuevo procedimiento sumario para determinar la filiación de paternidad extramatrimonial;
o Eliminar la exigencias de firma de letrados para demandas de alimentos y violencia familiar;
o Ampliación de los jueces de paz letrados para conocer los procesos de alimentos;
o Normas para agilización del proceso de alimentos;
o Se otorga facultad a los fiscales de familia para que puedan efectuar conciliaciones en temas de familia (salvo violencia familiar);
o Se reduce el plazo de espera para la separación convencional y divorcio ulterior de seis a dos meses;
o Se permite la acumulación del proceso de desalojo con la pretensión de pago de soles por renta impaga;
o Se modifica todo el sistema de casación del Código Procesal Civil (Corte Suprema), para hacerlo más selectivo;
o Se elimina la obligatoriedad de la Conciliación Extrajudicial;
o Adecuación del marco normativo en materia de Defensa Judicial del Estado;
o Reapertura de procesos administrativos a magistrados reincorporados por acciones de amparo;
o Creación de un Sistema de Registro Individual Publico para cada magistrado;
o Restitución de la notificación por nota;
o Se modifica el Código Procesal Civil delimitando la competencia a fin de evitar problemas de competencia de jueces de Cortes distintas;
o Ley de modificación del artículo 625 del Código Procesal Civil para la Extinción de Medidas Cautelares;
o Modificación del delito de prevaricato;
o Cambio de la figura de la cosa juzgada fraudulenta por fraude procesal;
o La responsabilidad de los menores infractores se eleva de los 12 a los 14 años;
o Se otorga competencia a los jueces de paz para la conciliación en aquellas materia correspondientes a los jueces de paz letrados;
o Creación de la Junta Nacional de Decanos de Facultades de Derecho, como órgano de acreditación de facultades de derecho y sus filiales