HACIA LA REFUNDACIÓN DEL SISTEMA DE JUSTICIA
I. Antecedentes
II. Propuestas de reforma
III. Cómo implementar las propuestas de reforma
IV. Los costos de la reforma del sistema de justicia
I. Antecedentes
Prácticamente todos los indicadores sociales permiten afirmar
que el sistema judicial peruano se encuentra en crisis. Sin embargo,
si ampliamos nuestro ámbito de apreciación, advertiremos
que es todo el tejido social, la satisfacción de cuyos requerimientos
mínimos depende del cumplimiento de las funciones básicas
del Estado, el que se encuentra soportando la peor crisis de la cual
se tenga memoria en nuestro periodo republicano. Los subsistemas de
salud, educación o el de asistencia social, para citar ejemplos,
padecen de ineficiencias casi totales.
La reflexión inicial resulta importante porque permite constatar
que el sistema democrático de un país puede funcionar
y que los índices de bienestar general de una sociedad pueden
ser soportables, si algunos de los subsistemas que conforman el ejercicio
de las funciones básicas del Estado funcionaran aceptablemente.
Esta precisión es necesaria para evitar sobrecargar la ya trascendente
responsabilidad del Judicial, es decir, el funcionamiento del sistema
judicial es importante para la vida democrática del país,
pero sus problemas no pueden explicar autónomamente el fracaso
del sistema político y la desconfianza ciudadana en sus autoridades.
En el caso nacional, entonces, debe considerarse que el sistema judicial
no es el único afectado de disfuncionalidad, sino también
todos aquellos servicios públicos respecto de los cuales el Estado
ha decidido o venderlos o dejar que la ineficiencia los consuma. Ya
que la primera acción sería exagerada, en tanto afectaría
lo poco que queda del, alguna vez, intangible concepto de ‘soberanía’,
la historia del sistema judicial peruano se inscribe en la segunda opción,
más allá de las promesas. Casi no hay gobierno del último
medio siglo que no haya expresado la profunda necesidad de que el Judicial
sea reformado, aún cuando, con invariable determinación,
tales actos de reforma sólo han consistido en mutaciones cosméticas
que únicamente han conducido a mantener intactas las condiciones
deplorables en las que se imparte justicia en nuestro país.
Lo expresado pretende integrar una visión histórica de
lo ocurrido en el país en la materia, aunque en modo alguno desconoce
situaciones límites como las vividas en las últimas décadas
en donde, a la postración sometida al Judicial en materia de
infraestructura y remuneraciones, debe agregarse el terrible estigma
de haber tenido que soportar su manipulación directa y aviesa,
con el propósito de que el poder oculto –disfrazado de
poder legítimo– obtuviera todos los resultados que le eran
necesarios para concretar sus siniestros propósitos.
Así, durante el fujimorato todos los ardides fueron utilizados:
se mantuvo la provisionalidad de los jueces (para cambiarlos de juzgado
según el interés); se nombraron comisiones interventoras
tan todopoderosas como dependientes, y aún aquellas medidas de
cambio teóricamente adecuadas (como la especialización
de los órganos jurisdiccionales) fueron pervertidas para alcanzar
el absoluto control y disposición de la cosa pública.
Ante la complejidad de la crisis judicial, el Plan que ahora se propone tiene como aspiración convertirse en un Programa de Acción. Toda institución o sistema
(conjunto de instituciones conectadas a un fin) tiene funciones que
cumplir con el propósito de concretar el fin que persigue. Estas
funciones pueden ser manifiestas o latentes. Las primeras son aquellas
que formalmente deben ser cumplidas por el sistema; las segundas, por
otro lado, se cumplen en la realidad, sea como una distorsión
de las manifiestas o como un resultado inesperado que es consecuencia
de una estructura deficiente que impide que los operadores del sistema
puedan concretar las funciones que auténticamente le corresponde.
Las manifiestas son, entonces, aquellas funciones referidas a lo ‘que
se debe hacer’ y las latentes son las ‘que se hacen’.
Un sistema será eficaz en tanto las funciones manifiestas se
identifiquen o por lo menos no se distingan en considerable medida de
las latentes, es decir, la eficacia de un sistema se evalúa a
partir de que se lleven a la práctica, en el mayor grado posible,
sus funciones establecidas.
En el caso nacional, el primer gran problema a resolver es identificar
lo más claramente posible cuáles son las funciones manifiestas,
aunque parezca increíble éstas no se conocen ni se las
tiene precisadas en detalle. Se suele creer, por ejemplo, que la actividad
jurisdiccional es sólo el medio por el cual el Estado resuelve
conflictos o controla conductas antisociales. Concebir únicamente
así la función manifiesta de la jurisdicción, como
quiso Chiovenda a comienzos del siglo XX, sería un error garrafal.
En las sociedades contemporáneas se reconoce que la jurisdicción
cumple varias funciones manifiestas, siendo una de las principales el
control de la constitucionalidad normativa, esto es, el control sobre
los eventuales excesos en los que podría incurrir el legislador
afectando la carta constitucional, sobre todo los derechos fundamentales
de la persona allí recogidos.
Por oposición, una función latente que el sistema de
justicia peruano ha cumplido a cabalidad a lo largo del siglo XX –y
podría estar cumpliéndola inconscientemente–, es
convertir la actividad jurisdiccional en un instrumento de control social,
es decir, una herramienta de manipulación al servicio del poder
político o económico, en desmedro de los derechos fundamentales
de las mayorías.
En considerable medida, es propósito del Plan que ahora se presenta
identificar las funciones manifiestas y latentes, disminuir las diferencias
entre unas y otras, encontrar las razones por las cuales las deficiencias
estructurales del sistema son presupuestos para que las funciones manifiestas
y latentes se distancien y produzcan la crisis.
La necesidad de un Judicial independiente está intrínsecamente
ligada a la necesidad de que la sociedad tenga un instrumento de protección
contra los abusos y la arbitrariedad de los otros poderes. Por ello,
cuando hacemos referencia genéricamente a la injerencia política
estamos denunciando una situación específica y concreta:
cuando un sistema de justicia es neutralizado por el poder central (negándole
sistemáticamente recursos, imponiéndole una organización
burocrática, produciendo selecciones artificiales de jueces para
nombrar al ‘obediente’, etc.), lo que éste hace es
crear las condiciones para someter al sistema al cumplimiento eficaz
y puntual de sus intereses. Con ello la función latente descrita
se aparta considerablemente de la función manifiesta que, como
se expresó al inicio del párrafo, debería asegurar
para el justiciable la vigencia, en los hechos, de un Estado Constitucional
de Derecho.
La entrega de la formación profesional del abogado a las ‘fuerzas
del mercado’ por parte del Estado, con una libertad tan irrestricta
que lo que existe a nivel nacional es una masiva industria de la formación
de abogados, ha determinado que la calidad (humanista, ética
y académica) del ‘producto’ haya descendido a niveles
patéticos. El caso de las Facultades con preocupaciones científicas
y éticas, constituye la excepción que, al confirmar la
regla, torna más dramático el problema.
Por otro lado, un método exegético que deforma al estudiante
haciéndole creer que su capacidad de memoria respecto de la ley
lo convertirá en abogado, como hace dos siglos en Europa, convierte
el aprendizaje del Derecho en el arte de guardar puntualmente y sólo
para el examen los contenidos normativos, renunciando a una reflexión
crítica de la información que se memoriza. Como resulta
evidente, la formación de abogados, jueces y fiscales de esta
manera, constituye, en considerable medida, una explicación de
las razones de la crisis del sistema de justicia.
Otra de las razones de la crisis es una que, surgida de nuestro devenir
histórico, se explica aritméticamente: la demanda de justicia
se ha vuelto masiva en la misma proporción en que nuestros gobiernos
han mantenido, durante todo el siglo XX, un sistema de organización
judicial napoleónico: vertical, jerárquico, rígido,
burocrático y marginal. Un ejemplo puede ilustrar el estado de
la cuestión: si Lima tuviera hoy el mismo sistema de agua y desagüe
con que contaba en 1940, sería una ciudad colapsada. ¿Cómo
podría explicarse que Lima –y por extensión el Perú–
tiene hoy, salvo los cambios cosméticos antes anotados, la misma
organización judicial de comienzos del siglo XX? Como resulta
evidente, describir que cada año se concluye aproximadamente
un 60% de los casos que en el mismo año ingresan al sistema y
que el citado porcentaje cada vez disminuye, constituye un caso obtenido
al azar del mundo de pesadillas con que hoy se puede describir el sistema
judicial peruano.
Un sistema de justicia diseñado sin tomar en cuenta el carácter
multicultural de nuestro país determina, inexorablemente, la
exclusión permanente y sistemática de grandes sectores
sociales, quienes resultan discriminados por un sistema que los declara
‘invisibles’ como nuestra literatura lo ha denunciado de
manera extraordinaria. Ejemplos de ello: pese a que en el Perú
millones de personas tienen como lengua materna el quechua, aymara o
alguna lengua amazónica, el sistema de justicia no tiene un servicio
oficial de intérpretes o de peritos culturales. La justicia de
paz –la única “bisagra” entre el sistema judicial
formal y las comunidades– ni siquiera ha merecido una consideración
mínima en el presupuesto del Poder Judicial.
Un sistema de justicia como el descrito, en considerable medida colapsado,
presenta entre otros los siguientes rasgos:
-
Miles de expedientes a la espera de ser resueltos
y otros tantos que siguen ingresando al sistema en una proporción
mayor a los que salen.
-
Una Corte Suprema atiborrada de causas e imposibilitada
de cumplir con las funciones políticas que le corresponden
a los órganos supremos de justicia en una sociedad contemporánea.
-
Una excesiva morosidad en el trámite
de los procesos.
-
Un elevado nivel de corrupción en todos
los niveles del sistema.
-
La existencia de graves obstáculos para
el acceso a la justicia de grandes sectores sociales, obstrucciones
que se expresan desde barreras lingüísticas y económicas
hasta la ausencia de un sistema de patrocinio de oficio para los
amplios sectores afectados de pobreza severa.
-
Un sistema penitenciario que no sólo
incumple con el objetivo de “resocializar” al interno
sino que ni siquiera está apto para asegurar la tutela elemental
de sus derechos fundamentales.
-
Una precariedad cercana al abandono en materia
de infraestructura: insuficiencia de locales adecuados, obsolescencia
de los equipos y sistemas informáticos o estado crítico
y peligroso del servicio de archivo judicial.
-
Una estructura napoleónica de la organización
de gobierno, gestión y control disciplinario.
-
La inexistencia de una auténtica carrera
judicial y también de una política de recursos humanos
para el trabajador del sistema.
-
Una absoluta ausencia de instancias o espacios
de coordinación interinstitucional entre las instituciones
que forman parte del sistema de justicia: el Poder Judicial, el
Ministerio Público, el Consejo Nacional de la Magistratura,
el Tribunal Constitucional, la Academia de la Magistratura, el Ministerio
de Justicia y la Policía Nacional.
Esa es la crítica situación actual del sistema de justicia
en el Perú. Por eso consideramos que no basta “reformar”
el Poder Judicial o el Ministerio Público. Ha ganado adeptos
la convicción de que es indispensable e impostergable para mantener
las bases de nuestra organización política democrática,
una “refundación” del sistema de justicia. Esto equivale,
literalmente, a volverla a hacer. Para ello resulta necesario impulsar
cambios profundos en todo el sistema de justicia y no sólo en
el Poder Judicial o en el Ministerio Público. Es necesario producir
modificaciones sustanciales: mejorar la formación jurídica
del nuevo abogado; acentuar el rol fiscalizador de los Colegios de Abogados;
reconducir la función de la Policía Nacional en la investigación
penal; asegurar que el Estado y los gremios de abogados asuman el reto
de impedir que la carencia de recursos se convierta en una negación
de asesoría jurídica en los procesos a las grandes mayorías;
propiciar un nuevo sistema penitenciario; reformular las funciones y
la actuación del Consejo Nacional de la Magistratura, del Tribunal
Constitucional y de la Academia de la Magistratura, entre otros muchos
aspectos.
A efectos de conducir el cambio en esa ruta, se ha considerado que
se debe optar por un modelo democrático contemporáneo
de justicia en abierta superación al modelo empírico-primitivo
que actualmente tenemos. Este último se caracteriza por una selección
arbitraria de los jueces, lo que permite un control partidario de su
función, perdiéndose así la necesaria independencia
externa. En este modelo la seguridad jurídica para la inversión
es pobrísima. En términos generales, con un modelo empírico-primitivo
la existencia de un Estado de Derecho será discutible.
El modelo democrático contemporáneo al cual el Plan propuesto
se adscribe considera que la selección de los jueces y fiscales
debe ocurrir en base a criterios técnicos, mejorando los mecanismos
selectivos. Un perfil del juez en el que éste sea menos burocratizado
y partidarizado, sin perjuicio de tener un enfoque político de
su rol en la sociedad. La independencia del juez está asegurada
tanto interna como externamente. El control constitucional concentrado
está privilegiado por la elección de un tribunal con origen
disperso, lo que eleva y mejora su nivel y su compromiso social.
Este modelo, en consecuencia, está orientado a producir cambios
radicales respecto de lo que tenemos a la fecha. Por ello proponemos
una reforma constitucional, una nueva forma de gobierno del Judicial,
una concepción sistémica de la Justicia como servicio,
lo que nos conduce a proponer también una nueva forma de organización
del sistema, de la acción de control, de la selección
y formación de sus cuadros. Se trata, en definitiva, de un sistema
judicial con órganos funcionalmente diferenciados. La historia
nos ha enseñado que sistemas judiciales con estructuras débiles,
verticalizadas, burocratizadas o politizadas, como el que actualmente
tenemos, son presa fácil de las sofisticadas formas que usa el
poder político, económico o ambos para controlarlos.
Uno de los máximos objetivos de la reforma es crear las condiciones
para que la judicatura asuma el importante rol que le corresponde en
la sociedad, esto es, que abandone la pretendida neutralidad del componedor
de conflictos o de contralor de conductas ilícitas a la que lo
ha arrinconado el poder central. El juez, a diferencia de cualquier
funcionario público, no está vinculado intrínsecamente
al principio de legalidad, en tanto su capacidad interpretativa le otorga
una función creadora, por tanto, no puede recibir el tratamiento
genérico que el Estado le da a los demás miembros de la
Administración Pública.
Para enfrentar esta extremadamente difícil tarea de “refundar”
el sistema de justicia, se han dado recientemente diversos intentos
o impulsos de reforma. El primero lo constituye la experiencia de los
Consejos de Gobierno Transitorio que se instauraron por ley en el Poder
Judicial y en el Ministerio Público apenas caído el Fujimorato
y que tuvieron como cometido “re-institucionalizarlos” en
un periodo muy corto con la participación de magistrados y representantes
de la sociedad civil. El Consejo de Gobierno Transitorio del Poder Judicial
produjo, entre otras cosas, un interesante informe sobre la corrupción
judicial.
En el camino cabe destacar dos experiencias que el Ministerio de Justicia
promovió en el año 2001 que, si bien no estuvieron dirigidas
al impulso de la reforma judicial, aportaron insumos muy importantes
para la misma. La primera fue la Comisión de Bases para la reforma
de la Constitución, que elaboró un documento que ha sido
referente en esta materia. La segunda es la Iniciativa Nacional Anticorrupción
(INA), instancia integrada fundamentalmente por la sociedad civil que
propuso al país un plan nacional de lucha contra la corrupción
en los ámbitos educativo, judicial, militar, de la administración
pública, etc.
El segundo esfuerzo fue la experiencia del GTAN (Grupo de Trabajo de
alto nivel) en el año 2001, que supuso la creación voluntaria
de una instancia de coordinación de las cabezas de todas las
instituciones del sistema de justicia bajo el auspicio de la cooperación
internacional. El GTAN produjo un informe. En este mismo año
2001, el PNUD (Programa de Naciones Unidas), con el auspicio del Ministerio
de Justicia, elaboró un muy buen informe sobre la situación
del sistema de justicia en el Perú, con énfasis en el
campo penal.
Debe mencionarse también, que a mediados del 2002 el Acuerdo
Nacional, conformado por representantes de diversos partidos políticos
y de la sociedad civil, reconoció la importancia de mejorar el
sistema judicial, considerándola como su vigésimo octava
política de estado. Mencionando, como fundamentales, entre otros,
los temas relacionados con el acceso a la justicia, la justicia de paz,
las relaciones entre la justicia comunal y la justicia ordinaria; la
defensa de los derechos humanos; la autonomía, independencia
y presupuesto del Poder Judicial; y la mejora de la calidad de la función
jurisdiccional y del control disciplinario.
La tercera experiencia de impulso de reforma ha sido la Comisión
de Reestructuración conformada por 13 jueces y vocales de todas
las instancias y que constituyó el Presidente del Poder Judicial,
Hugo Sivina. En enero del 2003 éste dirigió un mensaje
a la nación en el que, partiendo por reconocer en tono autocrítico
los graves problemas que aquejan a la justicia, anunció el inicio
de una profunda reestructuración del Poder Judicial. Sin duda,
este gesto generó mucha expectativa.
Precisamente, como una de las primeras medidas se instaló esta
Comisión de Reestructuración, que en un plazo de 90 días
elaboró un informe con medidas urgentes de reforma en cinco áreas:
i) Derecho Civil, ii) Derecho Penal, iii) Despacho judicial, iv) Órganos
de gobierno, y v) Política anticorrupción. Este informe
ha sido referente importante en las experiencias posteriores. Cabe destacar
que, por primera vez, un grupo de magistrados propone un conjunto de
medidas de reforma.
Todas estas experiencias, si bien destacadas y valiosas, no lograron
ni pretendieron erigirse como la instancia o motor de impulso de la
reforma, en la que estuvieran comprometidos todos los operadores del
sistema de justicia. Recién en el segundo semestre del año
2003, casi en forma simultánea, se anunciaron dos instancias
de impulso. Por un lado, el Presidente de la República, Alejandro
Toledo, en su discurso a la Nación de 28 de Julio (En el discurso
a la Nación del 28 de Julio del 2002, también hizo referencia
a la ausencia de avances en la reforma judicial. En dicha ocasión
se dirigió a los congresistas), luego de lanzar duras críticas
sobre la ausencia de avances en la reforma judicial, anunció
la presentación al Congreso de un conjunto de medidas sobre el
particular; una de estas medidas era la creación de la Comisión
multisectorial de reforma integral de la justicia, que el entonces Ministro
de Justicia, Fausto Alvarado, se encargó de promover y defender.
Por su parte, el Presidente del Poder Judicial anunció el lanzamiento
del Acuerdo Nacional por la Justicia (ANJ), que tendría un “grupo
impulsor” conformado por destacados representantes de la sociedad
civil.
Luego de un arduo debate público, finalmente en octubre del
2003 el Congreso de la República aprobó la Ley Nº
28083 que creó la Comisión Especial de Reforma Integral
de la Administración de Justicia (CERIAJUS), con el mandato de
que en 180 días, a partir de su instalación, propusiera
al país un Plan integral de reforma judicial. La CERIAJUS ha
estado integrada por 16 miembros, representantes de todas las instituciones
del sistema de justicia (Poder Judicial, Ministerio Público,
Consejo Nacional de la Magistratura, Tribunal Constitucional, Academia
de la Magistratura, Defensoría del Pueblo, Ministerio de Justicia
y dos representantes de la Comisión de Justicia del Congreso
de la República) y de la sociedad civil (cinco representantes
elegidos por el Acuerdo Nacional, un representante de los Colegios de
Abogados y uno de las Facultades de Derecho). Presidía la CERIAJUS
el Presidente del Poder Judicial. Simultáneamente, el Presidente
del Poder Judicial anunció el inicio de las actividades del Acuerdo
Nacional por la Justicia (ANJ) y del Grupo Impulsor, conformado por
cinco destacados juristas.
Al principio muchos sectores y expertos vieron con preocupación
ambas instancias de impulso de reforma, pues como señalaría
uno de ellos “se percibía curso de colisión”.
Sin embargo, una vez instalada la CERIAJUS se acordó que el ANJ
y su grupo impulsor constituirían el aporte del Poder Judicial
a la CERIAJUS, para lo cual, el Presidente del Poder Judicial, con el
respaldo de la Sala Plena de la Corte Suprema, publicó la resolución
administrativa Nº 205-2003-P-PJ (El Peruano, 27/11/03) en la que
señalaba las actividades a cumplir por el Foro “Acuerdo
Nacional por la Justicia”. De esta manera se resolvió el
impasse inicialmente surgido entre ambas instancias de impulso de la
reforma, acordándose que ambas confluirían en la CERIAJUS.
El sistema de justicia también debe garantizar apropiadamente
la seguridad jurídica en sus distintas expresiones y vertientes
y propicie, con ello, el desarrollo económico.
Para concluir esta introducción, resulta de la mayor importancia
destacar dos temas. La propuesta de cambio sustancial que presentamos
no puede ser analizada a partir de uno o alguno de sus componentes,
sería un considerable error de método. Las propuestas
han sido hechas para ser apreciadas de manera conjunta, espacial y temporalmente.
Por otro lado, la posibilidad de concretar un cambio trascendente en
el sistema de justicia nacional, constituye una opción que queda
en manos del poder político y de todos los operadores del sistema
de justicia, jueces, fiscales, entre otros. La importancia y la necesidad
del cambio están advertidas. Los métodos para conseguirlo
están expresados. Saquemos provecho que este proceso de reforma
judicial se lleva cabo en un contexto de transición democrática.
1Artículo
2: “Las actividades del foro del “Acuerdo Nacional por la
Justicia” tienen como objetivo lograr una propuesta de matriz
de políticas para el Poder Judicial que serán difundidas
a nivel nacional y se presentará a la CERIAJUS como contribución
de este Poder del Estado”.
II. Propuestas de reforma
1. Metodología
Constituida la CERIAJUS, en un primer momento ésta se avocó
a la aprobación de su reglamento de trabajo y al nombramiento
de su Secretario Técnico, cargo que recayó en el Dr. Juan
Jiménez Mayor.
Tras estos pasos iniciales, y para cumplir con el encargo de elaborar
un Plan de Reforma Integral del sistema de justicia, el pleno de CERIAJUS
acordó dividir la labor en diez Grupos de Trabajo Temático
(GTT) que serían coordinados por un miembro del Pleno e integrados
por todos los comisionados interesados en estos temas, quienes podían
intervenir directamente o representados por sus alternos designados
para ello. Asimismo, la Secretaría designó un representante
a cada uno de los Grupos de Trabajo a fin de coordinar y apoyar la labor
de los mismos.
Además, con el fin de facilitar la coordinación entre
la Secretaría Técnica y las diferentes instituciones del
sistema de justicia, se acordó que éstas podían
acreditar ante aquella un funcionario de enlace.
Posteriormente, y con el propósito de contar con un diagnóstico
que condense los diferentes trabajos realizados sobre la materia, se
le encargó a la Secretaría Técnica la elaboración
de este documento, el mismo que fue presentado el 27 de enero.
Los tres primeros Grupos de Trabajo, implementados a fines del 2003,
fueron: i) el encargado de proponer las medidas urgentes, ii) el de
la reforma parcial de la Constitución en lo que se refiere a
la administración de justicia, y iii) el referido a las políticas
anticorrupción y de promoción de la transparencia en la
administración de justicia. Posteriormente, se constituyeron
otros siete grupos de trabajo a los que se les confió los siguientes
temas: iv) reforma de la justicia penal, v) acceso a la justicia y medios
alternativos de solución de conflictos, vi) recursos humanos,
vii) despacho y modernización, viii) gestión, presupuesto
y cooperación internacional, ix) modificación puntual
de códigos y normas conexas, y x) jurisprudencia y predictibilidad.
Los grupos de trabajo contaron con una pauta general y una ficha para
ordenar su labor, pero a la vez contaron con la suficiente flexibilidad
en función de la materia que abordaron. Así, el trabajo,
que en todo momento fue intenso, consistió básicamente
en revisar el estado de la situación actual, formular y escuchar
las diferentes propuestas planteadas y defendidas por los integrantes,
y luego del debate concluir en propuestas concretas y consensuadas o,
en su defecto, aprobadas por mayoría.
Debe reconocerse especialmente el esfuerzo que han realizado los miembros
de los Grupos de Trabajo para reunirse incluso más de dos veces
a la semana en sesiones bastante prolongadas, y para elaborar propuestas
dirigidas a generar un cambio real, siempre en un espacio de constante
diálogo y debate. De igual forma, a los gerentes generales y
gerentes de planeamiento, con quienes se ha efectuado un trabajo silencioso
pero importante para la reforma judicial.
Todos los informes finales de los Grupos de Trabajo fueron aprobados
por consenso por el pleno de la CERIAJUS, a excepción de la propuesta
de reforma constitucional, que fue aprobada por mayoría (con
el voto contrario del Poder Judicial, Ministerio Público y Academia
de la Magistratura), y del informe final de leyes orgánicas,
que no pudo ser aprobado pues las instituciones respectivas o no alcanzaron
propuestas o las que alcanzaron no eran compatibles con la propuesta
de reforma constitucional aprobada. Cabe destacar que la Sala Plena
de la Corte Suprema de Justicia, presentó una propuesta alternativa
de reforma constitucional.
Por su parte el Acuerdo Nacional por la Justicia también presentó
su informe final denominado “Políticas de Estado para el
Cambio Estructural en el Poder Judicial”, el mismo que constituye
el aporte del Poder Judicial al Plan de Reforma Integral, y que por
lo tanto debe ser tenido en cuenta en la medida en que no sea contradictorio
con las propuestas aprobadas por el Pleno de la CERIAJUS.
Con el fin de presentar el Plan de Reforma Integral de la Administración
de Justicia, que abarca todas las áreas desarrolladas por los
Grupos de Trabajo, el Pleno de la CERIAJUS acordó encargar al
Defensor del Pueblo en funciones la elaboración de un documento
de presentación. Por su lado, la Secretaría Técnica
tuvo a su cargo la definición metodológica para la elaboración
de los formatos técnicos en donde se debían presentar
en forma consolidada todas las propuestas de reforma de manera detallada,
para lo cual se efectuó un importante trabajo con funcionarios
del Ministerio de Economía y Finanzas a fin de que se puedan
estandarizar formatos idóneos para el plan estratégico
de la CERIAJUS, que sirvan conforme a las directivas sobre la materia
para que el plan pueda articularse a futuro en el Sistema Nacional de
Inversión Pública (SNIP). De igual forma, la Secretaría
Técnica señaló la importancia de que el plan incluya
estimados de costos, para lo cual instaló desde fines del mes
de febrero una mesa de trabajo con los Gerentes Generales y Gerentes
de Planeamiento de las entidades del sistema de justicia, con quienes
se ha trabajado desde una perspectiva técnica y profesional.
2. Reforma constitucional
Resulta indispensable que el Congreso de la República reforme
la Constitución de 1993 diseñando un nuevo modelo destinado
a que la función de impartir justicia se ejerza de manera autónoma,
efectiva y predecible.
Los principales puntos contenidos en la propuesta aprobada por la CERIAJUS
son los siguientes:
Poder Judicial
-
La justicia militar se incorpora dentro del Poder
Judicial para que no siga siendo una instancia judicial paralela
exenta de control, evitándose así los excesos cometidos.
-
El presupuesto elaborado por el Poder Judicial
no podrá ser observado por el Ejecutivo, salvo que exceda
del 4% del monto total del Presupuesto General de la República.
-
La Corte Suprema estará conformada por
una Corte única de once miembros con competencia nacional
que resolverá los recursos de casación y la responsabilidad
de los altos funcionarios.
-
Para ser juez de la Corte Suprema se deberá
acreditar una trayectoria democrática, de respeto a los derechos
fundamentales y una conducta profesional acorde con los principios
éticos. Los jueces pueden permanecer en el servicio hasta
los setenta años y tienen derecho a mantener su especialidad
jurídica durante el desempeño de su función.
-
El Consejo de Gobierno del Poder Judicial será
el órgano encargado del gobierno del Poder Judicial, y estará
integrado por magistrados de todos los niveles y por representantes
de las universidades y colegios de abogados. Los distritos judiciales
tendrán su propio Consejo de Gobierno, según lo dispuesto
por la Ley Orgánica.
-
Quedan eliminadas las diferencias entre los
magistrados, precisándose que los jueces sólo se distinguen
entre sí por la diversidad de sus funciones.
-
La carrera judicial se afianza para garantizar
la independencia de la función jurisdiccional, los derechos
de los jueces, el establecimiento de un sistema de méritos
para el ingreso, ascenso y permanencia, la calidad del servicio
de justicia.
Consejo Nacional de la Magistratura
Se constituye en el órgano autónomo encargado de
la selección, nombramiento, promoción y régimen
disciplinario de todos los jueces y fiscales.
Asume el control externo y permanente de los jueces y fiscales,
eliminando el sistema de control interno que está en manos
del Poder Judicial y del Ministerio Público.
Elimina las ratificaciones de jueces y fiscales cada siete años.
Academia de la Magistratura
Adquiere total autonomía administrativa, económica
y académica, dejando de pertenecer al Poder Judicial.
Está encargada de la formación y capacitación
de los jueces y fiscales en todos los niveles, así como de
la formación de los aspirantes a estos cargos cuando la ley
lo señale.
El Consejo Directivo es su más alto órgano, y está
integrado por representantes del Poder Judicial, del Ministerio Público,
del Consejo Nacional de la Magistratura, de los Colegios de Abogados
y de las Facultades de Derecho de las universidades.
Ministerio Público
-
Sus miembros tienen los mismos derechos y prerrogativas
y están sujetos a las mismas obligaciones que los del Poder
Judicial en los niveles respectivos.
-
Se homologa el periodo del cargo de Fiscal de
la Nación con el del Presidente de la Corte Suprema, ambos
en dos años.
-
Se introduce al Consejo de Gobierno del Ministerio
Público como el órgano encargado del gobierno de la
entidad, el cual está integrado por fiscales de todos los
niveles y por representantes de las universidades y de los colegios
de abogados.
Tribunal Constitucional
Contará con diez magistrados y se podrá designar suplentes.
Se introduce la posibilidad de que el Tribunal pueda escoger discrecionalmente
los procesos de hábeas corpus, amparo, hábeas data y
de cumplimiento resueltos por el Poder Judicial que considere necesario
revisar. Además podrá resolver en instancia única
los procesos de amparo interpuestos contra resoluciones judiciales
dictadas por la Corte Suprema de la República y contra resoluciones
dictadas por el Consejo Nacional de la Magistratura.
La sentencia que declara inconstitucional una norma carece de efecto
retroactivo, salvo en materia penal cuando sea más favorable
al reo. Si la norma declarada inconstitucional afecta derechos fundamentales,
el Tribunal Constitucional podrá darle eficacia retroactiva
a su sentencia.
Resolverá y adoptará acuerdos por mayoría
simple de votos emitidos, salvo para dictar sentencia que declare
la inconstitucionalidad de una norma, caso en que se requerirá
un mínimo de siete votos del número legal de sus miembros.
Necesidad de establecer relaciones de coordinación
Se introduce una norma constitucional según la cual el Poder
Judicial, el Ministerio Público, el Tribunal Constitucional,
el Consejo Nacional de la Magistratura y la Academia de la Magistratura
establecerán relaciones de coordinación a efectos de
asegurar el cumplimiento adecuado y oportuno de la función
de impartir justicia.
Comunidades campesinas y nativas, rondas campesinas y pueblos
indígenas
Derecho a un debido proceso
Plazo de la reforma constitucional: Años 2004
y 2005 (dos legislaturas).
3. Medidas urgentes
Si bien todo es urgente en la reforma del sistema judicial, se intentó
identificar temas que no requieran un gasto considerable que pudiese
obstaculizar su ejecución, la misma que debería ser lo
más inmediata posible, pero que a su vez resulten de especial
gravedad y no colisionen con el Plan de Reforma Integral que se presentaría
al final. Así, de las 15 medidas urgentes aprobadas, deben resaltarse
las siguientes:
1) Respecto de la descarga procesal y fortalecimiento del presupuesto
del Poder Judicial
Se propuso eliminar la exoneración de la que gozan las AFP para
no pagar las tasas judiciales, iniciativa que ya ha sido aprobado por
el Congreso faltando a la fecha únicamente la promulgación
de parte del Ejecutivo.
La medida tiene dos finalidades. Primero, reducir la excesiva carga
que estos procesos generan por sumas mucho menores que el costo de la
menor de todas las tasas judiciales (representan el 70 u 80% de la carga
de los juzgados de paz letrados); y segundo, fortalecer el presupuesto
del Poder Judicial recuperando el monto que por este motivo dejaba de
percibir (monto que ascendía anualmente a 7 millones y medio
de soles aproximadamente).
2) Respecto de la lucha contra la corrupción
Se aprobó como medida urgente solicitar al Ejecutivo el destinar
mayores recursos para el sub-sistema de justicia anticorrupción,
así como otorgar a esta especialidad carácter permanente,
a fin de que su competencia también comprenda los delitos de
corrupción de funcionarios del gobierno actual y de gobiernos
futuros.
3) Respecto de la mejor organización de los procesos penales
Se propuso a los órganos competentes del Poder Judicial y del
Ministerio Público la unificación de los turnos del fiscal
y del juez, a fin de evitar que el fiscal encargado del proceso penal
sea un fiscal diferente del que intervino en la etapa de investigación.
4) Respecto de la celeridad de los procesos
Con el fin de ahorrar los costos patrimoniales y temporales que significa
para el beneficiario con una pensión de alimentos acudir al juzgado
a recoger el certificado de depósito y luego acudir al Banco
de la Nación a cobrarlo, se propuso iniciar una campaña
de difusión a cargo de los mismos jueces para que incentiven
a los litigantes a utilizar las cuentas bancarias como medio de pago
de las pensiones alimenticias. Esta difusión se ha iniciado de
conformidad con lo dispuesto por el mismo Consejo Ejecutivo del Poder
Judicial.
En ese mismo sentido, con el propósito de reducir los costos
y el tiempo que se invierte en notificar por cédula cualquier
resolución, se dispuso proponer la restitución de la notificación
por nota de las resoluciones de mero impulso. Sin embargo, debido a
que esta medida depende de su aprobación en el Congreso, todavía
no ha podido ser ejecutada.
4. Modificaciones a Códigos
FILIACION EXTRAMATRIMONIAL: La propuesta procura
enfrentar de manera expeditiva, económica y equitativa no de
los problemas sociales más graves y extendidos en el país.
Casi un millón y medio de personas tienen directa o indirectamente
problemas de filiación extramatrimonial. La idea ha sido contar
con un procedimiento propio que respetando los derechos de los involucrados,
pero utilizando medios coercitivos y eficaces, permita alcanzar justicia
de manera oportuna.
Plazo: 2004-2005
ALIMENTOS: La prestación de alimentos es,
como el caso anterior, un problema social de magnitudes masivas. Sobre
todo, la demanda de fijación de pensión alimenticia es
utilizada en un elevado porcentaje de sectores de bajos recursos económicos.
Siendo así, es indispensable buscar mecanismos para que se recurra
al servicio judicial con mínimos costos y se consiga prontamente
el resultado urgentemente requerido.
Proyecto Especial de Alimentos
Se amplíe la competencia de los Jueces de Paz Letrados en relación
al conocimiento de los procesos de alimentos, así no exista prueba
indubitable del vínculo familiar, debiendo entenderse dicha competencia
inclusive para los efectos del reconocimiento del hijo extramatrimonial
para el consecuente otorgamiento de la pensión alimenticia.
Plazo: 2004-2005
CONCILIACIÓN ANTE FISCALES: TÍTULO DE EJECUCIÓN: Las actas de conciliación suscritas ante Fiscales de
Familia fuera de proceso judicial tienen la calidad de título
de ejecución. Esta modificación evitará que se
dupliquen esfuerzos para resolver conflictos familiares y además
facilitará que la parte afectada por el incumplimiento de las
obligaciones fijadas, proceda a solicitar ante el juez la ejecución
de las mismas, sin más titulo que el expedido por un Fiscal de
Familia.
Plazo: 2005
SEPARACIÓN CONVENCIONAL Y ULTERIOR DIVORCIO:
Entendiendo que la decisión de los cónyuges de dejar sin
efecto el matrimonio civil no va a provocar mayor interferencia en la
paz y orden social, en tanto se trata de la voluntad de convertir en
ineficaz la unión de dos personas presumiblemente maduras, se
debe contar con un proceso judicial ágil y expeditivo, eliminando
además las facultades unilaterales que desnaturalizan la voluntad
conjunta inicial de los cónyuges y que se convierten en instrumento
de coacción para otros fines. Por cierto, la propuesta no será
atendible cuando hayan menores. Para ello se ha propuesto la modificación
de las normas que regulan esta materia en el Código Procesal
Civil.
Plazo: 2004-2005
CÓDIGO PROCESAL CONSTITUCIONAL: El proyecto
presentado por los doctores Samuel Abad Yupanqui, Jorge Danós
Ordóñez, Francisco Eguiguren Praeli, Domingo García
Belaunde, Juan Monroy Gálvez y Arsenio Oré Guardia, que
contiene el Código Procesal Constitucional, es un importante
avance en la legislación procesal constitucional de nuestro país.
No sólo porque evita continuar con la legislación dispersa
sino que incorpora las instituciones del proceso contemporáneo
que aseguran una tutela eficaz a los derechos más trascendentes
desde la perspectiva de un Estado Constitucional de Derecho.
La fórmula normativa es la que aparece en el texto del mencionado
proyecto de Código Procesal Constitucional que se encuentra actualmente
en la Comisión de Justicia y Derechos Humanos para su debate
y aprobación; habiendo sido ya aprobada por la Comisión
de Constitución.
Plazo: 2004-2005
JUSTICIA DE PAZ: La propuesta plantea que a los Jueces
de Paz se les faculte conciliar en materias que son de competencia de
Jueces de Paz Letrados, incluso seguir un breve proceso para resolver
el asunto planteado por las partes, resolución que puede ser
apelada al juez de paz letrado, a fin de verificar el respeto a los
derechos humanos y el cumplimiento del debido proceso. En este sentido
a la ley de regula las actividades de los jueces debe agregarse la siguiente
norma:
"Conciliar en materias que conforme a la Ley Orgánica del
Poder Judicial, son de competencia de los jueces de paz letrados. Las
resoluciones que se expidan para estos efectos pueden ser apeladas al
Juez de Paz Letrado, quien verificará el cumplimiento de los
derechos fundamentales de las partes y el debido proceso, debiendo resolver
en el plazo de 10 días, con lo que concluirá el proceso".
Plazo: 2005
DEROGACIÓN DE UNO DE LOS SUPUESTOS DEL DELITO DE PREVARICATO:
Conforme al avance de la doctrina en materia jurídica, cada vez
se discute menos el rol del juez como creador de derecho. Por esa razón,
lo que se quiere es modificar los términos de la norma que prevé
y sanciona el delito de prevaricato en su fórmula más
clásica, tradicional y conservadora. Como está, la norma
impide que los jueces puedan cumplir funciones más eficaces en
el dictado de las resoluciones judiciales. Concretamente, el cambio
radica en eliminar la tradicional versión de que el Juez prevarica
cuando se aparta del texto expreso de la ley, sin importar que son muchos
los casos en que la ley ambigua, o contradictoria o antisocial es la
que impone al Juez protocolizar una injusticia. Por esta razón
se propone la derogación de uno de los tres supuestos del delito
de prevaricato, aquel tipificado en el artículo 418º del
Código Penal.
Plazo: 2005
PROTECCIÓN CONTRA LA VIOLENCIA FAMILIAR: En
este caso, al igual que en el del proceso de alimentos, con la finalidad
de reducir los trámites y contar con una justicia accesible,
se propone la utilización de demandas formato.
REFORMAS AL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO: Se
reordena la competencia funcional de los diferentes órganos jurisdiccionales,
y se modifican las normas procesales para coadyuvar a la celeridad de
estos procesos.
5. Acceso a la justicia
En esta área de trabajo la principal finalidad ha sido eliminar
las barreras legales, económicas, lingüísticas, culturales
y geográficas que impiden a gran parte de la población
acceder a la tutela de sus derechos, ya sea en sede judicial o vía
los mecanismos alternativos de conflictos. En este sentido, las principales
propuestas son las siguientes:
5) Respecto de las barrera legales
Eliminar el requisito de la conciliación para acudir a la sede
judicial, debido a que existen suficientes indicios de que el sistema
no está funcionando adecuadamente; y, en su lugar, realizar un
diagnóstico detallado que permita identificar los temas que deben
ser mejorados para implementar una política de promoción
de la conciliación.
Plazo: 2004
6) Respecto de las barrera económicas
Regular la exoneración del pago de tasas judiciales a los pobladores
de las provincias de extrema pobreza, y la inafectación para
el caso de algunas pretensiones con alto contenido social, como, por
ejemplo, alimentos o asuntos de menores. Asimismo, si bien debe tenderse
a eliminar las tasas judiciales, mientras ello no sea viable, se propone
que las tasas tengan una escala por tramos más detallada que
aquella con la que actualmente cuenta, a fin de que el monto de la suma
discutida en el proceso sea proporcional al de la tasa judicial que
se paga por éste.
Organizar un sistema de atención legal gratuita orientado específicamente
a atender a personas de escasos recursos tomando en cuenta sus necesidades
lingüísticas.
Plazo: 2005-2006
7) Respecto de las barreras lingüísticas
La obligatoriedad de contar con intérpretes en dependencias policiales
y judiciales, así como incorporar en la formación y en
la evaluación de los magistrados el conocimiento de los idiomas
hablados en los distritos a los que se ubican sus despachos.
Plazo: 2005-2006
8) Plan de apoyo y fortalecimiento de la Justicia de Paz
Planes de apoyo a los jueces de paz incorporándolos en el presupuesto
del Poder Judicial y facilitándoles locales para desempeñar
su función. Elección directa de los Jueces de Paz, ampliación
de su competencia e incorporación en las zonas urbanas, para
cuyo efecto se requiere derogar la disposición legal según
la cual ante la existencia de un Juez de Paz Letrado en la zona ya no
puede establecerse un Juzgado de Paz.
Plazo: 2004-2005
6. Recursos humanos
La finalidad en esta área de trabajo ha sido contribuir a mejorar
la calidad profesional y moral de los operadores del sistema de justicia,
por ser éste uno de los principales factores de los que depende
su buen desempeño. Por ello, las propuestas se han organizado
en función de los diferentes operadores del sistema.
9) Respecto de los abogados
Se ha puesto especial atención en lo que se refiere a la formación
de los abogados, lo cual necesariamente nos conduce a revisar: i) la
política de creación y funcionamiento de las facultades
de derecho, ii) sus planes de estudio de pre y post grado, y iii)la
proyección social de éstas.
En lo que toca al primer punto, se propone derogar la norma que permite
a las filiales otorgar grados académicos. Asimismo, para efectos
de regular la creación de Facultades de Derecho, las vacantes
que se ofertan para el estudio de la carrera, la acreditación
de las diversas Facultades y los cursos mínimos que deben llevarse,
se propone la figura de la Junta de Decanos como órgano de la
Asamblea Nacional de Rectores. De esta manera, se busca mejorar la calidad
de la enseñanza impartida, elevando y uniformizando el promedio
de los niveles de exigencia.
En lo que toca al segundo punto se propone incluir con carácter
de obligatorio en la formación de pregrado cursos de ética
profesional, e implementar programas de pasantías en las principales
sedes jurisdiccionales, como el Tribunal Constitucional, la Corte Suprema,
las Cortes Superiores, etc., a modo de tutorías para los mejores
alumnos de las universidades.
Por último, en lo que se refiere al tercer punto, se propone
promover los programas de proyección social en las diversas Facultades
y mantener coordinación permanente entre ellos. Con esto se pretende
crear una conciencia social del futuro abogado, además de un
conocimiento directo de los problemas sociales relacionados con el sistema
de justicia.
Plazo: 2004-2006
10) Respecto de los magistrados
En este caso se ha puesto especial atención en consensuar lo
que serían las bases para la carrera judicial y fiscal, sobre
las cuales se desarrollaría una ley de carrera que actualmente
no existe. Las principales características de la carrera serán:
a) El criterio rector de la magistratura será el mérito
académico y profesional, pues éste determinará
el ingreso a la carrera, la permanencia o ascenso en ella, así
como el retiro de ésta.
b) Sistema doble de selección, puesto que en los dos primeros
niveles la carrera es cerrada y en los dos últimos es abierta.
Para ingresar a los dos primeros niveles de la magistratura, luego
del proceso de selección se sigue un periodo de formación
en la Academia. Para ingresar en los dos últimos niveles de la
magistratura, sólo se realiza el proceso de selección,
en el cual existe un tratamiento diferenciado para el magistrado y para
quien no lo es en lo que se refiere a los antecedentes.
c) Los concursos de selección se convocan para las siguientes
plazas: magistrado titular, magistrado de suplencia y candidato apto
en reserva.
El magistrado de suplencia es el encargado de cubrir las ausencias temporales
de los magistrados titulares en sus despachos. Esta figura permite eliminar
la del juez suplente y reducir la del juez provisional.
Los candidatos aptos en reserva son aquellos que, si bien no han sido
nombrados por falta de plazas, cuando éstas se generen podrán
acceder a éstas sin necesidad de un nuevo concurso.
d) Se elimina el sistema de ratificaciones, reemplazándolo por
un sistema de evaluación periódica del desempeño
de las funciones de los magistrados. La desaprobación de la evaluación
periódica es causal de destitución, pues en ese caso el
magistrado ya no cumple con ser idóneo para el cargo.
e) Con el resultado de la evaluación y el récord disciplinario
del magistrado se formará un Cuadro de Méritos que determinará
todas las decisiones que se tomen y lo afecten.
f) Procesos disciplinarios de competencia exclusiva del Consejo Nacional
de la Magistratura (CNM) regulado con medios eficaces para identificar
y sancionar las faltas. Para estos efectos, se propone una lista de
faltas, tipificadas en leves, graves y muy graves, y las sanciones se
estipulan de manera proporcional a éstas. Asimismo, se proponen
modificaciones en el procedimiento disciplinario, en temas como ampliar
la legitimidad del quejoso, ampliar el plazo de prescripción,
el mismo que se suspende y no se interrumpe desde la interposición
de la queja.
Los supuestos objetos de evaluación y los supuestos tipificados
como faltas son diferentes, y en ese sentido también la función
de evaluación y la función disciplinaria mantienen independencia.
Plazo: 2005-2006
11) Respecto de los asistentes de los magistrados y demás personal
relacionado al sistema de justicia
Salvo el caso particular del Defensor de Oficio, para quien se reconoció
la necesidad de replantear un nuevo perfil, se propuso que el personal
de apoyo de los magistrados se encuentre, en principio, bajo el régimen
general de funcionarios públicos, sin perjuicio de que algunos
temas, como el control disciplinario o la capacitación, requieran
de un tratamiento especial.
Plazo: 2005-2006
7. Reforma penal
1) Primer eje temático: Afirmación de las bases
de un sistema penal garantista y preventivo de delitos y de faltas
a) Añadir a la séptima y vigésima octava política
de estado planteadas en el Acuerdo Nacional un parágrafo que
precise las bases generales del sistema penal en nuestro modelo de estado
democrático de derecho: sistema penal que forma parte de la política
criminal del estado y que tiene como finalidad la protección
de bienes jurídicos importantes para la convivencia social a
través de la prevención de los delitos y las faltas dentro
del pleno respeto a los derechos y principios fundamentales de las personas
y las garantías judiciales que directa o indirectamente reconoce
nuestra Constitución: principio de legalidad, principio de culpabilidad,
principio de proporcionalidad, principio de ofensividad, principio de
resocialización de la ejecución de la pena, principio
de presunción de inocencia, del derecho de defensa, del debido
proceso y de la tutela jurisdiccional efectiva.
Plazo: Remitir a la Secretaría Técnica del Acuerdo Nacional
la propuesta de adición a las referidas políticas de estado
en dos semanas (a más tardar 7 de mayo de 2004)
b) Impulsar una campaña publicitaria dirigida a los poderes
públicos (Poder (Legislativo, Poder Ejecutivo y Poder Judicial),
a la sociedad civil organizada y a la población sobre las bases
generales del sistema penal en nuestro modelo de Estado constitucional
a efectos de que los mismos tomen conciencia de que el sistema penal
no sólo tiene finalidades preventivas a través de la conminación
y aplicación de penas, sino que el sistema penal en nuestro modelo
de estado también debe respetar determinados limites derivados
de los derechos fundamentales de las personas y las garantías
judiciales ya mencionados, garantías que son las bases principales
del respeto a las libertades de todos los ciudadanos (potencialmente
procesados o condenados) y que no pueden ceder frente a determinadas
críticas arbitrarias y presiones de sectores públicos
o privados.
Plazo: Comprometer al Ministerio de Justicia el diseño (cuatro
meses) y posterior aplicación progresiva (a partir del sexto
mes y durante dos años) de una campaña mediática
de difusión sobre la necesidad de un sistema penal eficiente
(preventivo) pero con límites garantísticos reconocidos
en la Constitución.
2) Segundo eje temático: Reforma del Código Penal
y la legislación penal complementaria
- Propuesta de mediano y largo plazo
a. Culminación del trabajo de la Comisión Especial Revisora
del Código Penal referida a la reforma integral del Código
Penal y de la legislación penal complementaria para su adecuación
sistemática e integral a los principios establecidos en las bases
de un sistema penal garantista y preventivo mencionado en el eje temático
anterior.
Plazo: setiembre de 2004
b. Comisión de Justicia y Pleno del Congreso evalúen
el texto elaborado por la Comisión Revisora del Código
Penal y aprueben el texto, respetando las bases de un sistema penal
garantista y preventivo reconocidos en el programa penal de la Constitución.
Plazo: Periodos legislativos enero a julio de 2005 y periodo legislativo
de julio a diciembre de 2005
Propuesta corto y mediano plazo
a. Elaboración y aprobación por la Comisión Revisora
del Código Penal del texto propuesto de implementación
del Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional
Plazo: un mes
b. Aprobación (por el Congreso o el Poder Ejecutivo a través
de facultades delegadas) del texto de Implementación del Estatuto
de Roma propuesto por la Comisión Revisora del Código
Penal. Esto supone consultas previas y finales a diversas organizaciones
de la sociedad civil especializadas en el tema.
Plazo: Final de la legislatura de este año (diciembre de 2004)
c. Aprobación (por el Congreso o el Poder Ejecutivo a través
de facultades delegadas) del artículo 29º del Código
Penal (fijación del limite máximo de la pena privativa
de la libertad temporal) elaborado por el pleno de la Comisión
Especial Revisora del Código Penal
Plazo: Final de la legislatura de este año (diciembre de 2004)
d. Aprobación (por el Congreso o el Poder Ejecutivo a través
de facultades delegadas) de los artículos 45º y 46º
del Código Penal (individualización judicial de la pena)
reformados íntegramente por la Comisión Especial Revisora
del Código Penal
Plazo: Fin de la legislatura de este año (diciembre de 2004)
3) Tercer eje temático: Reforma del Código Procesal
Penal
a) Difundir el Proyecto de Código Procesal Penal elaborado por
la Comisión de Alto Nivel, entre las entidades vinculadas a la
reforma procesal penal (Poder Judicial, Ministerio Publico, Ministerio
del Interior, Sistema Nacional de Defensa Pública), para elaborar
desde cada institución las observaciones y propuestas finales
que vayan a ser evaluadas por la citada Comisión.
Remitidas las observaciones y propuestas finales, las referidas instituciones
involucradas con la reforma procesal penal elaborarán una declaración
(conjunta) que exprese los compromisos de los diversos órganos
de la administración de justicia penal con respecto al Proyecto
Final del Código Procesal penal
Plazo: dos meses.
b) Cada institución debe hacer un diagnóstico de reformas
necesarias a sus respectivas legislaciones orgánicas y remitir
las mismas a la Comisión de Alto Nivel. Esta canalizará
y las remitirá a la Comisión de Justicia del Congreso
de la República.
Plazo: tres meses
c) Aprobación del Proyecto de Código Procesal Penal con
un periodo de vacatio legis de cuatro meses y aprobación del
paquete legislativo de reformas a las leyes orgánicas de las
instituciones vinculadas con la reforma. Asimismo la aprobación
legislativa de los lineamientos generales del cronograma de implantación
progresiva de la reforma procesal penal (distrito judicial piloto y
expansión progresiva, ampliación progresiva del presupuesto
y plazo máximo de implementación del Nuevo Código
Procesal Penal en toda la República).
Plazo: 6 a 10 meses
d) Creación e instalación de una Comisión de Coordinación
y Seguimiento de la reforma procesal penal aprobada. Esta Comisión
debería estar integrada por un representante del Ministerio Público,
del Poder Judicial, del Ministerio de Justicia, de la Academia Nacional
de la Magistratura, del Ministerio del Interior y uno del Sistema Nacional
de Defensa de Oficio.
Plazo: Un mes después de aprobado el Nuevo Código Procesal
Penal
Cuarto eje temático: Implementación progresiva
y seguimiento del Nuevo Código Procesal Penal
La Comisión de Coordinación y Seguimiento de la reforma
procesal penal tendrá, entre otras obligaciones, las siguientes:
a. Elaborar y difundir extendidamente un documento denominado Bases
de la Reforma Procesal Penal, que contenga, además de un breve
análisis de la justicia penal, las metas, las ventajas y los
objetivos que se piensan alcanzar progresivamente con relación
a un Nuevo Código Procesal Penal frente a la sociedad civil.
Plazo: tres meses desde la instalación de la Comisión.
b. Elaborar, desde cada institución involucrada en el proceso
de reforma procesal penal , un diagnostico y evaluación respecto
a los cambios institucionales y organizacionales necesarios para adecuarlas
al proceso de reforma procesal. Cada uno de estos documentos debería
de contener un Plan de Trabajo obligatorio en cada institución.
Plazo: Cuatro meses desde la instalación de la Comisión.
c. Coordinar con cada órgano de la administración de
justicia penal el seguimiento de la reforma procesal penal. Estos órganos
crearán una unidad interna de seguimiento de la implementación
de la reforma procesal penal, la cual deberá emitir informes
semestrales sobre los problemas y sugerencias de dicha implementación
al interior de cada órgano.
d. Realizar un seguimiento integral del proceso de reforma procesal
penal y plantear ante las instancias competentes las modificaciones
legales, institucionales e interinstitucionales necesarias.
Plazo: permanente mientras se desarrolle la implementación de
la reforma
e. Establecer, en cada una de las instituciones involucradas en la
reforma procesal un programa de capacitación sobre sus funciones
en el nuevo modelo procesal. Dicha capacitación debe ser previa
a la vigencia del nuevo Código Procesal Penal y continuar mientras
perdure su implementación. Además, la Academia Nacional
de la Magistratura coordinará dicha capacitación en el
nuevo modelo procesal penal con las áreas académicas de
cada institución
Plazo: Permanente mientras se desarrolle la implementación progresiva
de la reforma procesal penal.
Quinto eje temático: Sistema de Defensa Pública
a. Creación de una Comisión Multisectorial (Ministerio
de Justicia, Colegios de Abogados, representantes de las Facultades
de Derecho de las Universidades Publicas o Privadas y determinadas organizaciones
no gubernamentales que se dedican a la defensa gratuita de casos) encargada
de elaborar la propuesta de una nueva estructura del Sistema Nacional
de Defensa de Oficio más eficiente y autónomo. Ello supone
la creación de un organismo público descentralizado del
sector justicia, con personería jurídica de derecho público
y con autonomía económica, financiera, técnica
y administrativa.
Debe elaborarse una Ley que regule la nueva estructura y funciones
del Sistema y se apruebe su respectivo reglamento
Plazo: Elaboración y discusión de la propuesta: tres
meses. Aprobación del texto legislativo (final de la siguiente
legislatura -diciembre de 2004) y del reglamento (dos meses siguientes
a la aprobación de la ley).
b. Capacitación (especialmente en aspectos planeamiento de estrategias
de defensa) y constante de los Defensores Públicos.
Plazo: Permanente y descentralizada
c. Ampliación progresiva de la cantidad y calidad de los Defensores
Públicos a fin de que cubran zonas sin acceso a la defensa gratuita
y a las víctimas del delito.
Plazo: (1 a 3 años)
d. Mejoramiento progresivo de las condiciones de trabajo y económicas
de los Defensores de oficio.
Plazo: (1 a 2 años)
e. Incorporar, dentro del nuevo esquema de Defensa Pública,
el modelo de defensa integral e individualizada de casos (un defensor
desde la etapa policial hasta el fin del proceso por cada persona defendida)
Plazo: 1 año.
Sexto eje temático: Sistema Penitenciario
a. La Ceriajus acordó respaldar al Ministerio de Justicia y
al Instituto Nacional Penitenciario (INPE) en la implementación
del Plan Nacional de Tratamiento Penitenciario.
b. Presentación por las diversas comisiones de gracia presidencial
del Ministerio de Justicia de un plan de trabajo que incluya los criterios
que deban asumirse para la concesión de los derechos de gracia,
así como la coordinación con el Área Jurídica
del INPE y del Sistema Nacional de Defensa de Oficio para la tramitación
de las solicitudes presentadas por los internos.
Plazo: 31 de junio de 2004.
c. Presentación por el INPE de un Plan de Trabajo respecto a
los siguientes temas.
· Impulso en la ejecución de penas no privativas de libertad.
· Mejora de las condiciones de trabajo del personal penitenciario
· Difusión y capacitación al personal penitenciario
respecto al Reglamento del Código de Ejecución Penal.
Plazo: seis a ocho meses
Sétimo eje temático: Recomendaciones de la Comisión
de la Verdad y Reconciliación
La CERIAJUS expresa su respaldo a las recomendaciones de la Comisión
de la Verdad y Reconciliación (CVR), en especial, las referidas
a la judicialización de los casos de graves violaciones a los
derechos humanos. En ese sentido, se recomienda a los órganos
de gobierno del Poder Judicial y del Ministerio Público la implementación
de las siguientes cuatro recomendaciones de la CVR, para lo cual deberán
contar con los recursos y apoyo necesarios:
1. Terminar de encargar a determinados juzgados, fiscalías y
sala penales, en forma exclusiva y por periodo de hasta cinco años,
la investigación y juzgamiento de los casos de graves violaciones
a los derechos humanos ocurridas durante el periodo objeto de mandato
de la CVR (mayo de 1980 a noviembre del 2000). Para tal efecto, se les
dotará de todos los recursos y apoyo necesarios.
Plazo: Juzgados y Fiscalías Penales, 2004.
Sala Penal, 2005.
2. Continuar con la implementación del Plan Nacional de Intervenciones
Antropológico Forenses, a cargo del Ministerio Público
y con la colaboración de la Defensoría del Pueblo e instituciones
públicas o privadas nacionales e internacionales. La CERIAJUS
es plenamente consciente de que este Plan es un esfuerzo de largo aliento
que tomará de 10 a 15 años.
Plazo: 2004-2014 (largo plazo).
3. Sugerir a la Academia de la Magistratura que, en coordinación
con otras instituciones públicas y privadas, nacionales e internacionales,
implemente un Programa Especial de Formación a jueces y fiscales
en valores democráticos, Derecho Internacional de los Derechos
Humanos (DIDH) y Derecho Internacional Humanitario (DIH). Asimismo,
sugerir a las universidades, Colegios Profesionales y organizaciones
no gubernamentales de derechos humanos, llevar a cabo un sostenido esfuerzo
de formación de otros operadores de la justicia (abogados, profesores
y estudiantes de derecho, policías, etc.) en estas materias.
Plazo: 2004 en adelante (largo plazo).
4. Implementar el programa de protección de víctimas
y testigos, en los casos de graves violaciones a los derechos humanos
a ser investigados, pues ya se han verificado amenazas y atentados contra
algunos de ellos.
Plazo: 2004 (corto plazo).
8. Anticorrupción
La propuesta aborda las áreas de (i) promoción de la
eticidad, (ii) lucha anticorrupción y (iii) transparencia de
la información. Sin embargo, considera que el tema central es
la lucha contra la corrupción. La promoción de la eticidad
e internalización de valores y la transparencia de la información
deben coadyuvar al cumplimiento de la lucha contra la corrupción.
En lo que se refiere a la lucha contra la corrupción en el sistema
de justicia
Dentro del área de lucha contra la corrupción se han
propuesto tres medidas centrales: (i) Plan integral de Prevención
y Sanción de Actos de Corrupción dentro del Sistema de
Justicia; (ii) mejora sustancial de los órganos de control disciplinario,
a fin de afrontar el problema de la corrupción en todas las entidades
que prestan servicio al sistema de justicia; y (iii) reformulación
de criterios para la evaluación de idoneidad del magistrado.
El esquema básico de las acciones a tomar para una adecuada
lucha contra la corrupción es el siguiente:
1. Lineamientos generales
1.1 La manera más efectiva de luchar contra la corrupción
es actuando decididamente para sancionarla y combatir la impunidad,
es decir no amparando ningún acto de corrupción.
§ Para concretar esto, es necesario que se catalogue los ámbitos
de intervención («zonas de riesgo») y el tipo de
intervención que se va a realizar (estrategia).
§ Se debe elaborar estrategias específicas para cada «zona
de riesgo», con una visión sistémica.
§ También es necesaria y perentoria la implementación
de un sólido órgano de control disciplinario externo,
el que debe contar con una Unidad Anticorrupción (medida presentada
por el Subgrupo de Trabajo Temático de Política Anticorrupción
y Ética Judicial de la Comisión de Reestructuración
del Poder Judicial).
§ Es importante establecer el fortalecimiento de los órganos
de control de cada institución (mediante la participación
de la sociedad civil, autonomía financiera, etcétera),
como medida de tránsito, hasta que se implemente el sistema de
control externo que se contiene en la propuesta de reforma constitucional
aprobada por la CERIAJUS.
1.2 La prevención también es un punto importante, pero
lo más conveniente es priorizar ahora las medidas de control,
debido a que las sanciones también actúan en una lógica
preventiva (función de «prevención general»),
habida cuenta que éstas desaniman a los actores judiciales de
ejecutar acciones indebidas. Por lo demás, las medidas netamente
preventivas también deben existir, pero sin reemplazar ni disminuir
a las acciones sancionatorias, que son las principales en lo inmediato.
1.3 También se considera necesario elaborar estrategias específicas
en cada sector integrante del sistema de justicia, aparte de las medidas
transversales que se adopten.
Un ejemplo de esto pueden ser las medidas específicas que se
propongan respecto al Instituto Nacional Penitenciario (INPE) sobre
acciones de control de corrupción en materia de otorgamiento
de beneficios penitenciarios.
1.4 Se debe implementar una «estrategia integral» para
fortalecer el Subsistema Judicial Anticorrupción (integrado por
la Policía Anticorrupción, Procuradurías Anticorrupción,
Fiscalías Anticorrupción y Juzgados y Salas Superiores
Anticorrupción, con proyección a la Corte Suprema de Justicia).
Para esto es necesario establecer una serie de medidas destinadas a
lograr este fin:
La asignación de recursos económicos adicionales
(el 10% de lo que ingresa al FEDADOI, según ofrecimiento público
del Primer Ministro Dr. Carlos Ferrero a nombre del Poder Ejecutivo).
Establecimiento del carácter permanente del sistema.
Ampliar la competencia del sistema para investigar y actuar sobre
todo tipo de casos.
Dictar normas de agilización de los juicios sobre corrupción.
Dotación de una nueva sede al subsistema judicial anticorrupción.
La coordinación interinstitucional.
Mostrar el respaldo institucional al sistema.
Plazo: 2004
1.5 El tema de lucha contra la corrupción debe articularse con
el Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción anunciado por
el Ministro de Justicia. Para materializar esto, se debe incluir en
el tema a los gremios empresariales, las asociaciones de periodistas,
los sindicatos de trabajadores, entre otros. Una manera de concretizar
esto sería promoviendo la suscripción de pactos de probidad.
Plazo: 2004-2005
2. Medidas específicas según las «zonas
de riesgo» que se han podido identificar
2.1 Corrupción en la administración de la carrera judicial
§ Comprende las áreas de: ingreso (selección), sanciones
y ratificación de magistrados (esto último en tanto el
Congreso de la República no apruebe la propuesta de reforma constitucional
en materia de justicia hecha por la CERIAJUS).
§ Los principales órganos implicados en ésta: Consejo
Nacional de la Magistratura, OCMA, ODICMAs y los órganos de control
del Ministerio Público.
§ Posibles principales modalidades específicas de corrupción:
(i) sobornos, (ii) favores políticos, y (iii) mecanismos corporativos
(cooptación).
§ Principales medidas: (I) reformas legales: (i) simplificación
de los procedimientos de control, (ii) reducción de los márgenes
de discrecionalidad de la selección, sanción o ratificación,
(iii) mejorar la motivación de las decisiones, y (iv) publicar
y difundir este tipo de decisiones; (II) fortalecimiento del CNM: darle
mayores pautas y roles para luchar contra la corrupción.
§ Crear la Unidad de Investigación Patrimonial y Financiera
(UIPF), que se encargaría de revisar el movimiento patrimonial
de los principales actores del sistema de justicia. Esta Unidad podría
estar ubicada dentro del CNM o dentro de la Contraloría o ser
autónoma.
Plazo: 2004-2006
2.2 Corrupción durante el proceso judicial
§ Se debe sancionar todo acto de corrupción que se verifique
dentro de un proceso judicial.
§ Sin embargo, es necesario establecer prioridades, para dar lecciones
o señales de cambio. De ahí la necesidad de separar la
gran corrupción de la corrupción leve.
§ Corrupción grave: (i) alterar el sentido de los fallos
o pronunciamientos, (ii) casos en que estén comprometidos altos
funcionarios, (iii) casos de interés nacional o de gran impacto
social, (iv) casos que afecten gravemente derechos humanos, etcétera.
§ Posibles principales modalidades de corrupción: (i) sobornos,
y (ii) presión política o favores políticos.
§ Principales medidas: (i) auditorias de expedientes o evaluación
de idoneidad, y (ii) sistema de quejas.
Plazo: 2004-2006
2.3 Corrupción a nivel de trabajadores administrativos y auxiliares
de justicia
§ Principales medidas: (i) velar por la transparencia en las licitaciones,
(ii) velar por la transparencia en los nombramientos, (iii) controlar
a los auxiliares de juzgados o fiscalías, creando superiores
administrativos para supervisar al personal auxiliar (supervisores,
con funciones mejor delineadas, con poder efectivo de control y orientación,
atención al público, etcétera); estos supervisores
tendrían responsabilidad ante el incumplimiento de su función.
Plazo: 2004-2006
2.4 Corrupción de los abogados
§ Posibles principales modalidades de corrupción: (i) estudios
o bufetes vinculados a jueces y auxiliares de justicia, (ii) jueces
que patrocinan por interpósita persona, etcétera.
§ Principales medidas: unir esfuerzos con los Colegios de Abogados
para el adecuado control de los actos de corrupción de los miembros
de la orden, con acciones informativas y preventivas, así como,
sobre todo en un momento inicial, sancionatorias.
Plazo: 2004-2006
En el campo de la promoción de la eticidad
Dentro del área de promoción de la eticidad, es crucial
la propuesta de campañas de difusión e internalización
de valores, para coadyuvar a promover las condiciones sociales y formativas
que favorezcan una conducta ética de los operadores del sistema
de justicia.
También se propone un Acuerdo Interinstitucional de Fomento
de la Probidad, para establecer políticas permanentes y coordinadas
que consoliden la práctica ética y la transparencia de
los operadores.
Plazo: 2004-2006
Respecto de la transparencia de la información para que el ciudadano
cuente con una información veraz y oportuna sobre las acciones,
decisiones y gestión de las instituciones del sistema de justicia
Con este fin se propone, la creación de un portal de transparencia
del sistema de justicia, que contenga información de: (i) los
procesos judiciales y sentencias; (ii) compras y adquisiciones; (iii)
declaraciones juradas de bienes y rentas de los magistrados, (iv) trayectoria
profesional de cada magistrado.
En lo que se refiere a la relación con la prensa, se considera
necesario establecer un vocero oficial e implementar cursos de periodismo
con especialización en sistemas de administración de justicia,
para que los periodistas estén en mejores posibilidades de comprender
todas las dimensiones de los problemas del sistema.
Por último, debe resaltarse la propuesta de constituir el “Centro
de Información de la Jurisprudencia Nacional”, a cargo
de la Academia de la Magistratura.
Plazo: 2004-2006
9. Gobierno y gestión
Gerenciar la obtención de resultados
· Basar la administración en la obtención de resultados
respecto a los niveles de servicio institucional no solamente en la
ejecución de presupuestos.
Utilizar la tercerización
· Utilizar como alternativa a la adquisición de bienes,
la contratación y administración de servicios que los
incluyen, bajo modalidades como la tercerización.
Asegurar nivel de inversión en justicia.
· Que el incremento de la parte del Presupuesto Nacional de
la República asignado al sistema se utilice prioritariamente
en el aumento de la productividad, es decir inversión.
Formular mejores presupuestos.
· Uso de Costeo de Actividades para formulación de presupuestos.
Utilización de la contabilidad de costos reales y de inversión.
Corregir estructura de remuneraciones.
· Creación de un sistema remunerativo que no esté
vinculado a otros rubros del presupuesto.
Gestionar la Cooperación Internacional como Sistema
de Justicia.
· Normar de modo orgánico, la política de acceso
a la cooperación internacional por parte de los miembros del
sistema de justicia.
Plazo: 2004-2006
10. Despacho judicial y fiscal
Mejorar la infraestructura
· Declarar en emergencia la infraestructura judicial y fiscal
y poner en práctica mecanismos que posibiliten la transferencia
de inmuebles del Estado (terrenos y edificios) a fin de contar con espacios
adecuados coordinando para ello con la Superintendencia de Bienes Nacionales.
Plazo: 2004-2008
Disminuir la sobrecarga procesal
· Incremento del número de jueces y fiscales, así
como auxiliares a nivel nacional
· Rediseño de los formatos estadísticos que se
utilizan para determinar la carga procesal pues los actuales no permiten
adoptar medidas adecuadas para descongestionar el despacho jurisdiccional
y fiscal.
· Eliminar la división de competencias de los juzgados
civiles de la Corte de Lima en función de los tipos de procesos
(conocimiento y abreviado, sumarísimo y no contencioso, y ejecutivo)
pues no permite una equitativa asignación de carga procesal.
· Implementación de Juzgados y Salas de Derecho Constitucional
que resuelvan los procesos de amparo, hábeas corpus, hábeas
data, acción de cumplimiento y acción popular.
· Implementar Juzgados de Derecho Comercial que resuelvan procesos
en materia de Derecho Comercial y societario.
· Puesta en vigencia –en forma progresiva- del nuevo Código
Procesal Penal, que contribuirá a agilizar los procesos penales.
Plazo: 2004-2008
Desjudicializar conflictos que ya no serían resueltos
por el Poder Judicial
· Los Ejecutores coactivos podrán efectuar el cobro de
las deudas provenientes de las AFPs
· La RENIEC podrá rectificar partidas cuando se trate
de errores en las letras del nombre
Plazo: 2004-2005
Mejora del servicio de notificaciones judiciales
· Obligatoriedad del uso de la casilla judicial para la notificación
de los procesos
· Restituir la vigencia de la notificación por nota en
la sede del Juzgado para las resoluciones de mero trámite
· Evaluar la conveniencia de mantener el uso de la cédula
de notificación pues en la práctica ya no se utiliza para
comunicar el contenido de la decisión. Ello generaría
ahorros y evitaría los problemas por su falsificación.
Plazo: 2004-2005
Gestión administrativa y de control del despacho jurisdiccional
por parte del magistrado
· Que el Centro de Distribución Modular o Mesa de Partes
derive directamente al juez los escritos y documentación presentados
por las partes para que él lleve a cabo la respectiva calificación
y distribución del trabajo.
· Diseño de un Manual de Organización y Funciones
del Despacho Jurisdiccional que promueva la figura del juez como director
del proceso y ordene la gestión administrativa del despacho.
· Dotar a los expedientes de código de barras y asignar
lectoras que permitan su oportuna identificación y ubicación
física.
Plazo: 2004-2006
Diseñar una adecuada política de atención
al usuario
· Crear la defensoría del usuario judicial al interior
del Poder Judicial con autonomía e independencia encargada de
recibir las quejas del público y orientar a los usuarios del
servicio de justicia.
· Capacitar y evaluar a personal especializado en la atención
al público.
Plazo: 2004-2006
Mecanismos de transparencia de la gestión judicial
· Implementar periódicamente foros de análisis
y crítica de resoluciones judiciales de trascendencia pública
con carácter de cosa juzgada organizadas por la Academia de la
Magistratura.
Plazo: 2004-2005
11. Predictibilidad y Jurisprudencia
La principal preocupación de esta área del trabajo es
generar las condiciones necesarias para que la Corte Suprema realice
plenos casatorios produciendo así una jurisprudencia coherente
que cumpla con los requisitos mínimos para tener en la práctica
la fuerza vinculante que la ley le reconoce. Contar con esta jurisprudencia
permitirá dar celeridad a los procesos, reducir los niveles de
corrupción, aumentar la credibilidad y confianza en el sistema
judicial y procurar un trato igualitario para los ciudadanos. Con este
fin, se han realizado las siguientes propuestas:
1) Mejorar la calidad de las resoluciones judiciales
Con el fin de mejorar la calidad de las sentencias, se propone que tanto
la Academia de la Magistratura (AMAG) como los otros órganos
que imparten capacitación a algunos operadores del sistema de
justicia (entiéndase universidades, Institutos del Ministerio
Público, etc.) implementen o, de ser el caso, continúen
ofreciendo cursos de argumentación y razonamiento judicial. Estos
cursos también deben ser impartidos por la AMAG a otros operadores
del Derecho como defensores de oficio, procuradores, policías,
etc.
Ello debe ir acompañado de la difusión y seguimiento del
impacto de los cursos impartidos, a fin de comprobar su incidencia en
la calidad del servicio.
2) Implementar las condiciones necesarias para generar jurisprudencia
vinculante
Para que la Corte Suprema pueda cumplir adecuadamente con su función
de realizar plenos casatorios para sentar precedentes de observancia
obligatoria, necesita de una serie condiciones con los que actualmente
no cuenta, y cuya pronta implementación proponemos.
Estas condiciones son: (i) un estudio estadístico que permita
identificar los conflictos jurídicos judicializados más
controvertidos, (ii) un reglamento de realización de plenos casatorios,
(iii) un equipo especializado que asesore a la Corte Suprema en la adopción
de los primeros precedentes de observancia obligatoria, (iv) capacitación
permanente de los magistrados, (v) el desarrollo de una estrategia de
comunicación dirigida a informar a los usuarios de las ventajas
y consecuencias de la jurisprudencia obligatoria.
3) Sistematizar y difundir las resoluciones judiciales y la jurisprudencia
Se propone que la AMAG sea el ente rector encargado de sistematizar
y difundir las resoluciones judiciales y dictámenes fiscales
(en medios magnéticos e impresos), a fin de que éstos
sirvan; primero, como un insumo para la generación de jurisprudencia
y, segundo, para dotar en la práctica a la jurisprudencia de
la fuerza vinculante que tiene legalmente. Esta tarea que se iniciaría
con un proyecto piloto.
Esta difusión debe realizarse tanto por medios electrónicos
como por medios impresos. Para lo primero se requiere desarrollar e
implementar gradualmente un Sistema Informático Unificado de
Jurisprudencia
Plazo: 2004-2006
III. Cómo implementar las propuestas
de reforma
No basta formular y proponer un plan integral de reforma judicial.
Es indispensable prever mecanismos posteriores de seguimiento e implementación
de las medidas de reforma, dentro del marco constitucional y respetando
la autonomía de los Poderes del Estado y los órganos constitucionales
autónomos. En ese sentido, la Ceriajus considera fundamental
la actuación de tres ejes complementarios: i) la instalación
de un mecanismo de coordinación entre las instituciones del sistema
de justicia, ii) la suscripción de un Pacto de Estado por todas
las fuerzas políticas y sociales para el apoyo al proceso de
reforma y iii) el seguimiento del avance (o no) de la reforma judicial
por parte de la sociedad civil.
a) Instancia de Coordinación Interinstitucional
En tanto no se apruebe la reforma constitucional propuesta y a fin
de coordinar la ejecución de las medidas de reforma judicial
propuestas por la Ceriajus, las instituciones que integran el sistema
de justicia (Poder Judicial, Ministerio Público, Consejo Nacional
de la Magistratura, Tribunal Constitucional y Academia de la Magistratura),
han acordado suscribir un convenio de cooperación interinstitucional.
Este convenio interinstitucional supondrá el diseño de
los instrumentos de coordinación y la creación de comisiones
temáticas: recursos humanos, aspectos informáticos, sistemas
estadísticos, infraestructura, acceso a la justicia, anticorrupción,
reforma penal y modernización del despacho judicial y fiscal.
De esta manera, se garantiza que el esfuerzo desplegado no quede en
suspenso hasta que se dicten las normas constitucionales y legales que
han sido propuestas por la CERIAJUS. Posteriormente, una vez aprobada
la reforma constitucional propuesta, se deberá crear por ley
una instancia permanente de Coordinación Interinstitucional del
sistema de justicia, instancia que a partir de ese momento se hará
cargo del seguimiento en la ejecución del Plan Nacional de Reforma
Integral de la Administración de Justicia elaborado por la CERIAJUS.
En definitiva, una apuesta de futuro que aporte a la mejora sustantiva
del sistema de justicia en el país requiere de un trabajo coordinado
y transparente que, respetando la autonomía de cada institución,
contribuya a garantizar los derechos de las personas.
b) Pacto de Estado por la Justicia
Otro de los mecanismos principales para asegurar la mejor ejecución
del Plan Integral de Reforma de la Administración de Justicia
en el país es la celebración de un Pacto de Estado por
la Justicia, con la más amplia representación posible
de partidos, grupos y movimientos políticos y ciudadanos.
Esta propuesta, que en cierto modo continuaría el camino iniciado
por el Acuerdo Nacional, por la Ceriajus y por el Acuerdo Nacional por
la Justicia, asume la perspectiva consensual que procura el foro político
del Acuerdo Nacional, se perfila como determinante y crucial para la
obtención de un respaldo sólido al proceso de reforma
en su fase ejecutiva.
Y es que, sin un consenso real, profundo y duradero a nivel político
y social, la refundación del sistema de justicia aparece como
de muy difícil maduración e implementación en los
hechos. La envergadura de las tareas que son necesarias y el grado de
complejidad que se prevé para la puesta en marcha de una serie
de políticas y acciones de cambio, hacen recomendable la búsqueda
de un mecanismo como el que aquí se propone.
Los partidos con actual representación parlamentaria, así
como aquellos que participen en los próximos comicios electorales
generales, deben suscribir un compromiso político de apoyo firme
al proceso de refundación de la justicia peruana. Igualmente,
las instituciones del sistema de justicia, incluyendo a los Poderes
del Estado –Judicial, Legislativo y Ejecutivo–, deberán
comprometerse solemnemente con el cambio, sin que ello signifique menoscabo
de la autonomía constitucional de ninguna de tales instituciones.
Por último, las organizaciones de la sociedad civil también
deberán hacer suyo el compromiso de llevar a cabo el Plan Integral
que propone la Ceriajus al país.
De este modo, si bien el Pacto político y social que la Ceriajus
plantea se beneficia de la experiencia española y se asemeja
en cierta manera a ella, de otro lado se diferencia de este precedente
en la mayor variedad y amplitud de actores involucrados en el mecanismo,
lo que parece recomendable dadas las especiales características
del devenir político y social del Perú. Como quiera que
fuere, el Pacto de Estado por la Justicia en el Perú debe igualmente
apuntar al mediano y largo plazo, sin por ello descuidar la acuciante
realidad de la hora actual.
Entre las principales medidas que han de expresar la trascendencia
y alcance del Pacto de Estado por la Justicia en el Perú, así
como su realidad fáctica, se hallan:
a) Aprobación por el Congreso de la República de la Ley
de Reforma Constitucional en materia de Administración de Justicia
elaborada por la CERIAJUS, así como de las nuevas leyes orgánicas.
b) Asignación por el Poder Ejecutivo de los montos presupuestarios
necesarios para la ejecución del Plan Integral, según
las estimaciones de la Secretaría Técnica de la CERIAJUS.
c) Adopción y cumplimiento de las medidas de índole administrativa
necesarias para la ejecución del Plan Integral por las entidades
del sistema de justicia peruano.
d) Creación y funcionamiento del Comité de Coordinación
Interinstitucional de las entidades del sistema de justicia, así
como de su Secretaría Técnica, con cumplimiento oportuno
de planes y metas.
e) Respeto real, por parte de los Poderes del Estado de naturaleza
política y de los partidos con representación parlamentaria,
de la independencia del Poder Judicial y de las demás instituciones
autónomas que integran el sistema de justicia.
f) Colaboración activa de las organizaciones de la sociedad
civil en la ejecución del Plan Integral elaborado por la CERIAJUS.
c) Participación y fiscalización de la sociedad
civil
La ejecución del Plan Integral para la Reforma de la Administración
de Justicia requerirá principalmente del esfuerzo de todas y
cada una de las entidades que integran el sistema de justicia peruano,
las mismas que en ejercicio de su propia autonomía institucional
deben llevar a la práctica los puntos convenidos. No obstante,
esto solo no basta. Es necesario, además, contar también
con un rol activo de las organizaciones de la sociedad civil, a fin
de favorecer la mejor implementación de las políticas
y acciones contenidas en el Plan Integral.
En efecto, a la sociedad civil, en sus distintos sectores –organizaciones
especializadas en temas judiciales y ONGs diversas, colegios de abogados
y otros gremios profesionales, asociaciones de empresarios y usuarios,
sindicatos de trabajadores, universidades y mundo académico,
periodismo independiente, etcétera–, corresponde jugar
un papel de acompañamiento y vigilancia sobre las acciones a
desarrollar por las instituciones estatales de administración
de justicia en la nueva fase, de ejecución del Plan Integral.
La participación y fiscalización de la ciudadanía
constituyen un mecanismo eficaz de transparencia y democratización,
lo que a su vez contribuye a dotar de nueva legitimidad a un aparato
judicial fuertemente desprestigiado y necesitado de apoyo ciudadano.
Por lo demás, se trata de actividades definidas como complementarias,
y no sustitutivas, de aquellas que de suyo propio corresponden a las
autoridades estatales.
Así, la sociedad civil puede aportar al proceso de refundación
judicial desarrollando actividades de: (i) información y sensibilización,
(ii) vigilancia y fiscalización, (iii) propuesta e interlocución,
y (iv) participación en instancias consultivas o de toma de decisión
en entidades del Estado.
En tal sentido, entre los principales mecanismos de participación
y vigilancia de la sociedad civil en la etapa de ejecución del
Plan Integral, se hallan los siguientes:
a) Participación incrementada en la integración del Consejo
Nacional de la Magistratura, con nuevos miembros –8 representantes
de la sociedad civil de un total de 10 miembros: uno elegido por y entre
los integrantes del Colegio de Abogados del Lima; uno elegido por y
entre los integrantes de los restantes Colegios de Abogados del País;
uno elegido por y entre los integrantes de los otros Colegios Profesionales
del país; dos elegidos entre todos los profesores principales
de las facultades de derecho de las universidades públicas y
privadas del país–, conforme a la propuesta de reforma
constitucional en materia de administración de justicia hecha
por la CERIAJUS.
b) Mantenimiento de la participación ampliada en los órganos
de control disciplinario interno en el Poder Judicial y Ministerio Público,
conforme a la actual Ley N° 28149 (El Peruano, 6 de enero del 2004),
durante el régimen transitorio que regirá hasta que se
implemente el nuevo diseño institucional en la materia propuesto
por la CERIAJUS (modelo de «control externo»).
c) Posibilidad de invitación a entidades de la sociedad civil
para integrarse como miembros, asesores o consultores en el Comité
de Coordinación Interinstitucional a crearse para el seguimiento
de la ejecución del Plan Integral.
d) Realización independiente, por organizaciones de la sociedad
civil, de acciones de información y sensibilización a
través de medios de comunicación –programas televisivos,
radiales, prensa escrita–, de carácter local, regional
o nacional.
e) Realización independiente, por organizaciones de la sociedad
civil, de estudios de balance de lo avanzado en la implementación
del Plan Integral y publicación periódica de los resultados,
con eventuales sugerencias y recomendaciones.
f) Presentación, por organizaciones de la sociedad civil a las
entidades del sistema de justicia, de propuestas de planes de acción
y ejecución de políticas y medidas concretas, así
como de propuestas normativas, para la implementación del Plan
Integral, como colaboración con las autoridades estatales.
g) Realización independiente y participación de las organizaciones
de la sociedad civil en seminarios y otros foros públicos de
debate sobre los avances de la reforma del sistema de justicia peruano.
IV. Los costos de la reforma del sistema de justicia
1. Precisiones conceptuales
Para que las instituciones del sistema de justicia cuenten con los recursos
económicos que realmente necesitan, es imprescindible segmentar
el trabajo presupuestal en dos niveles:
a. Primer nivel: presupuesto de normal funcionamiento («presupuesto
mínimo»)
El primero de ellos se refiere a una nivelación presupuestal
orientada a cubrir los déficits presupuestales de las instituciones
vinculadas a la administración de justicia para que operen normalmente.
Esto implica todavía la ausencia de recursos para la reforma.
Lo que se busca en este primer nivel es llegar a un presupuesto mínimo
o base de funcionamiento, por debajo del cual se generaría problemas
de diversa índole que afectarían el normal funcionamiento
del sistema de justicia y de cada institución.
b. Segundo nivel: implementación del Plan Integral
El segundo nivel toma en consideración la implementación
del Plan Integral de reforma que plantea la CERIAJUS. Su estimación
ha estado a cargo de la Secretaría Técnica de la Ceriajus.
La diferenciación de la temática presentada en dos niveles
no implica necesariamente su cumplimiento de manera cronológica
y excluyente. Es más, la mejor opción es que sean etapas
paralelas.
Es decir, el primer nivel debe ser el piso presupuestario de cada entidad.
A diferencia de ello, el segundo nivel presupuestario es un conjunto
de gastos para crecer (gran parte de esta inversión se realizará
por única vez), para luego retornar a la necesidad de un presupuesto
menor (cuyo piso sea el presupuesto del primer nivel que mencionamos).
2. Cálculos para el primer nivel: presupuesto de normal
funcionamiento («presupuesto mínimo»)
Los datos que presentaremos a continuación no constituyen más
que aproximaciones, sujetas por ende a corrección.
Explicación metodológica
Para el cálculo presupuestal de este primer nivel se empleó
distintas vías dependiendo de la disponibilidad de información.
A continuación se detalla brevemente cómo se llegó
a los cálculos respectivos para cada entidad.
Se partió de la cifra de presupuesto del año 2004. En
base a esto, se buscó determinar las carencias presupuestales
en cada institución y para ello se tomó en cuenta los
siguientes factores:
-
Exigencias presupuestales presentadas al Ministerio
de Economía y Finanzas (MEF). Es decir, los montos que cada
institución demandó al MEF para que les sean otorgados
como presupuesto para el presente año. En la práctica,
casi siempre se da la situación de que lo que finalmente
el MEF otorga a cada institución es menor a lo que ésta
pidió inicialmente. Esta diferencia se tomó como un
déficit presupuestario.
-
Exigencias de demanda adicional a su presupuesto
difundidas por las instituciones.
-
Las brechas entre el Presupuesto de Apertura
(compromiso inicial de presupuesto por parte del Gobierno) y el
Presupuesto Ejecutado (presupuesto efectivamente entregado) de cada
institución en los últimos seis años. En este
caso, se eligió la mayor brecha negativa (cuando lo efectivamente
otorgado es menor al compromiso) del mencionado periodo y se tomó
como referencia de un déficit institucional.
-
En el caso del CNM, adicionalmente se determinó
algunos puntos más concretos:
o El costo de la contratación de personal adicional que las
respectivas autoridades necesitan.
o El traspaso de las funciones de control disciplinario de magistrados
de la OCMA hacia el CNM, dejando la función de control sobre
el personal administrativo y auxiliar en el Poder Judicial y Ministerio
Público.
Para apreciar mejor el incremento de recursos necesarios, se ha acompañado
las cifras del presupuesto de normal funcionamiento con los recursos
con los que se cuenta para este año y su respectiva variación.
Proceso de implementación presupuestal
Como ya se vio, los requerimientos económicos son bastante amplios.
Lo que se recomienda es una estrategia de compromiso con el Gobierno,
por la cual se vaya incrementando gradualmente los presupuestos institucionales,
al mismo tiempo que cada una de las entidades vaya adecuando su organización
y funcionamiento a una mayor capacidad de operación. La mejor
vía es el incremento presupuestal paulatino.
En este punto se tiene que realizar una priorización de cada
uno de los aspectos tocados en el Plan Integral de reforma, de modo
que los compromisos puedan tener un cronograma sensato para facilitar
su cumplimiento.
El problema principal recae en la disponibilidad de fondos. El Gobierno
es la principal fuente de recursos. Si bien la cooperación internacional
es una importante e imprescindible vía, sus recursos no constituyen
un flujo sostenido en el tiempo. Por ello es conveniente insistir en
un trabajo conjunto de las entidades del sistema de justicia con los
más altos funcionarios del Ejecutivo y del MEF para concretar
un cronograma de compromisos real y coherente que vaya acorde con el
presupuesto nacional y con el crecimiento económico del país |
